城鎮化建設與城鄉一體化發展

□任斌

城鎮化建設與城鄉一體化發展

□任斌

城鎮化過程，就是一個國家或地區的人口不斷從其居住、工作、生活在鄉村，逐步轉變為居住、工作、生活在城鎮的歷史過程，即人口在空間分布上實現轉移和集中的歷史過程，是人類社會發展的必然現象。城鎮化的本質就是城鄉經濟、社會、政治、文化、人口等綜合性、整體性、全方位轉型的過程。城鎮化的目的主要是城鄉居民生活質量的提升和勞動生產率的提高，以此推動一個國家或地區經濟社會快速協調發展。城鎮化過程中必須遵循由傳統經濟向現代經濟轉變、發展中國家向發達國家轉變，以及一個國家或地區經濟社會不同發展階段的相關規律，如產業結構由一二三的產業結構逐步過渡到二三一結構，再過渡到三二一的結構；社會結構上大多數人居住地由農村轉到城市。過程中的推動力主要原因是，服務業的勞動生產率高于制造業的勞動生產率，而制造業的勞動生產率又高于農業的勞動生產率所至，以此帶來了人口的合理流動和經濟社會的快速發展。現階段中國以及中西部地區的工業化特別是新型工業化仍是城鎮化的主要推動力量。

總體而言，工業化、城鎮化初期主要依靠“三農”支持，工業化、城鎮化中后期工業和城市要反哺“三農”，堅持多予少取放活、城鎮化引領城鄉一體化；堅持以工促農，以城帶鄉的理念推進城鎮化和城鄉一體化發展。核心要圍繞“人”、“地”和“資金”三大問題來布局思考，尋求突破。通過產業向園區集中、居住向城鎮集中、土地向規模化集中，最終實現農民市民化、用地集約化、農業現代化、環境優美化、服務均等化。

一、關于“人”的問題

城鎮化和城鄉一體化的最終目標是以人為本。進城農民，重點是如何把農民變成市民（換股進城、換房進城、換保進城），這個問題的突破口是戶籍制度改革，以實現住房、醫療、教育、保險、就業（主要通過特大城市、大城市的產業集聚和中等城市、小城鎮的特色產業發展方式）的一體化。戶籍制度改革的重點是，一要充分考慮城市的承載力，要合理分布在大中小城市，要充分考慮就業問題；二要設置一定門檻；三要農民自愿；四要充分考慮住房、醫療、教育、保險、就業的成本分擔機制，按當前一些試點城市大體每位農民工轉戶后10萬元的成本計算，可由國家層面的轉移支付加地方政府共同負擔三分之一，企業負擔三分之一，個人負擔三分之一的方式合理分擔，個人負擔部份一方面靠就業支付，另一方面可靠農村宅基地的置換支付。住房問題應當主要依靠城市大規模的公租房建設來統籌安排。公租房建設中應把握幾個核心要義：一是房子建在城郊結合部，交通要相對方便；二是開發商不盈利，只賺基本施工費，最好由國有企業負責建設；三是房子出租或出售給考核無誤的低收入者；四是出租、出售只能在體內循環，以保證足夠的體量進行循環，可由政府成立公租房管理局統一管理，不能當作商品房向市場出售，不能當商品房炒作；五是公租房建設過程中政府免除所有交易費用；六是土地由政府劃撥；七是租金價格大體相當于市場價格的一半或三分之二。公租房建設的資金平衡應重點研究，由政府和市場各自分擔一部份。

尚未進城農民的收入增長主要通過農村經濟的“三大合作”（即探索土地股份合作、農民專業股份合作、農村社區股份合作）等方式富農，同步視條件和規劃逐步解決農村基礎設施、社保逐步并軌等基本公共服務均等化問題，以逐步縮小城鄉差別。通過產業向園區集中、居住向城鎮和村落集中、土地向規模化集中，最終逐步實現用地集約化、農業現代化、環境優美化、服務均等化。農業現代化主要通過規模化、專業化、社會化、標準化、品牌化來實現農業勞動生產率的大大提高和農民收入的增長，至少應達到城市主流工薪階層的中等以上收入水平，讓務農變成一個體面的職業。在轉變中，新型家民的培育、培訓和農業科技化的應用、農業種養植的規模化、專業化、社會化（服務）是關鍵。

二、關于“地”的問題

“地”是“三農”問題的根，現有有關土地的法律法規規定事實上已經不能適應經濟社會發展的需求，已經到的非改不可的時候。事實上，各個地方都在通過種種探索，變相盤活農村土地資源，把它變為資產和資本，用以解決城鎮化建設用地問題和城鄉一體化發展問題。這個問題的突破口是土地制度改革，逐步實現農民宅基地、承包地、林地的三權流轉、抵押融資功能。可逐步探索地票交易制度；探索農村集體建設用地的流轉和征用制度改革；以此實現農村土地的規模化、集約化經營（通過家庭農場和農民專業合作社等方式）和實現農業現代化,逐步實現農業經營的規模化、專業化、社會化、標準化和品牌化。

探索地票交易制度，主要指農民宅基地退還為耕地后的農村建設用地指標通過交易轉為城市建設用地指標。即城市發展中通過購買地票用以增加城市征地指標，以此實現大農村和大城市之間的土地資源優化配置，實現城鎮化建設過程中大城市反哺大農村。地票交易制度的根本，一是沒有減少建設用地總量，實質是把農村建設用地轉換為城市建設用地，以解決城市建設用地指標問題；二是由于土地空間位置的差距，土地的價值有巨大差異，中間的價差一方面可以大大增加農民的財產性收入（地票交易收入的大部份留給農民，其余分配給集體），改善農民的居住條件；三是解決農民進城后或集中居住后原有宅基地資源的浪費問題，實現土地的集約利用。

農村集體建設用地的流轉制度改革，核心是實現土地的規模化、集約化利用，唯有如此才有條件實現農業產業化。流轉后可以向農村的家庭農場或農民專業合作社集中經營，也可以向農業產業化企業集中經營。重點是土地性質不能改變，流轉價格的確定和農民利益的保護，農民積極性的調動。

三、關于“資金”的問題

“資金”問題是當前中西部地區實現統籌城鄉和城鄉一體化發展中最棘手也是最大的難題。破解這一難題，關鍵要按照規律，借鑒其他國家或地區的成功經驗，先做好規劃和測算后，綜合運用投融資體制改革，通過政府和市場（金融市場和資本市場）多個渠道實現直接融資和間接融資。要在規劃的基礎上充分思考錢從哪里來？投到哪里去？投入產出比？現金流如何平衡？如何保證不壞賬不爛賬？如何實現當期可承受長遠可持續？

一是政府層面：根據各地區的經濟發展不同階段和財政對民生投入的比例，研究財政投入、政府相關規費減免、土地出讓金支出、上級轉移支付等方式解決部份資金。

二是市場層面：可通過政府成立相應投融資平臺，發揮母基金的引導和適度杠桿作用，再通過資本市場和銀行、信托、擔保、社保、公積金、金融租賃、小貸等多渠道進行間接或直接融資。關鍵是政府和企業負債要控制在適度合理的負債比例范圍內。

如政府公租房的建設資金籌措，一方面由政府劃撥土地和通過其他的土地出讓金中解決一部份資金需求，另一方面可通過政府的投融資平臺向國開行或社保基金、公積金中心、商業銀行等渠道融資。資金平衡中，大體租金收入可以覆蓋融資利息，融資本金可通過未來出售部份公租房和公租房建設中配套商業用房的出售來償還。

城鄉一體化發展和農業現代化過程中還必須解決農村金融問題。一種方案是改革農村土地金融，允許農民宅基地、承包地、林地確權后用于抵押融資；另一種方案是參照日本、韓國、臺灣等地做法，依靠政府性金融支持下的合作金融，比如成立村鎮銀行，打破沒有有效抵押物不能貸款的商業銀行規則。由政府給予適當補貼。

四、關于產城融合的問題

產城一體、產城融合是城鎮化建設和城鄉一體化的基礎。為了避免過度城鎮化過程中產生的“鬼城”、“睡城”問題，必須走產城一體、產城融合的道路。應區分大中小城市區別對待，一是特大城市和大城市要堅定不移走新型工業化道路，即產業向園區集中，依靠傳統產業的改進提升和發展新興產業，走工業集群道路，核心是同類項集聚、產業鏈集聚、總裝+配套企業集聚的模式，逐步建立研發高地形成產業的核心競爭力，同步配套城市和產業所必須的服務業，實現產城一體、產城融合，以大大降低物流成本和生產成本、生活成本，同時也吸納城鎮化過程中大量的勞動力轉移。二是中小城市、小城鎮應堅定不移走特色產業的道路，與大城市的產業布局和優勢錯位發展，可以學習浙江義烏、江蘇吳江的做法，搞一鎮一品或一城一個或幾個特色產業的道路。參照國際慣例，重點發展中小企業和小微企業，以吸納城鎮化過程中農村轉移的勞動力，解決大量的就業和失地農民長久的生計問題。

五、關于文化問題

城鎮化過程中，人口向城鎮的集聚構成“城”，而產業的發展構成“市”，但城市的根與魂卻是文化、文明與精神的力量。因此，一個地區在城鎮化建設和城鄉一體化發展過程中，務必從統籌規劃和建設管控中充分考慮城市的文化、文明和精神問題，結合民族、地域特色，突出文化特點。越是民族的越是地域的文化文明就越具有價值，千萬不能簡單走復制道路，千篇一律，同質化道路，或者壓根在城鎮化過程中沒有或少有去考慮文化文明的元素。核心是保護、挖掘具有濃郁區域特色的歷史文化資源，讓它在城鎮化過程中得到巧妙的結合和彰顯。充分體現一座城市或一個小城鎮的精神、文化的吸引力。唯有這樣的城市或城鎮才有魅力，才有生命力，才有活力，才會長久。

新一輪的城鎮化和城鄉一體化發展，應當是以人為本的城鎮化，而不是土地的城鎮化；是就業導向的城鎮化，而不是GDP導向的城鎮化；是循序漸進的城鎮化，而不是大躍進式的城鎮化；是自覺自愿的城鎮化，而不是被動式的城鎮化；是城鄉逐步融合，城鄉一體化發展，有效率有公平，有文化有精神，有特色有靈魂的城鎮化，以此促進和帶動區域經濟的協調發展和社會的和諧進步。

作者：重慶市農交所董事長

責任編輯：馬健