跨區域公共治理中地方政府行為機制研究

馬麗

伴隨著全球化進程和政治、經濟、文化等各要素流動性的增加，當今社會所面臨的許多問題超越了地區的行政界限，大量跨區域公共事務得以產生，跨區域公共治理成為地方政府必須面對和回應的重大課題。例如，區域聯合大氣污染治理、流域治理等都屬于跨區域公共治理的范疇。跨區域公共治理的受益范圍超出了地方政府的行政邊界，具有難以獲取相應收益的經濟外部性。那么，地方政府在參與跨區域公共治理的過程中扮演著什么角色？其行為受到哪些因素的影響？如何促進地方政府有效參與跨區域公共治理？本文試圖對上述問題進行探析。

一、地方政府參與跨區域公共治理的基本理論

一種理想狀態的公共物品具有政治邊界與經濟邊界相一致的特征，即公共物品的受益邊界等于提供該公共物品的政府的政治邊界。這時，公共物品的提供不具有對其他地區的溢出效應，所以在地方提供公共物品的過程中，接受公共物品收益的對象等于承擔公共物品供給成本的對象。從經濟學意義上看，當地方政府以邊際成本等于邊際收益的方式來決定所提供公共物品的數量，則能取得效率的最大化。

然而，現實情境中，地方政府的公共物品提供往往種類繁多，所有公共物品的受益邊界不可能剛好精確地等于地方政府的政治邊界。因此，還有一些情形并未包含在以上的討論中。公共物品的政治邊界和經濟邊界還存在其他兩種匹配情況。第一，公共物品的提供沒有滿足政治邊界內所有居民的需求，只有部分居民的需求得到滿足。在這種情況下，公共物品的受益范圍只是該地區所有個體的一個子集，公共物品的經濟邊界小于政治邊界。第二，公共物品的提供使得超過該政府邊界的居民也得到了收益，具有跨區域溢出效應的公共物品的情況由此產生。

現實中存在著許多地方政府提供具有跨區域溢出效應的公共物品的例子。如中心城區為本地區居民提供的餐廳、影院、商店等休閑娛樂場地，也能使周邊地區的人受益；又如某地建設的機場、火車站等基礎設施，也能被相當大的地理范圍內的居民使用，因此這些基礎設施建設對周邊地區產生了溢出效應[1]。特別在環境治理中，這種跨區域溢出效應的情況更為常見。例如，為了推進大氣污染防治工作，2013年9月，環保部等部門出臺《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，在京津冀地區實行大氣污染防治的聯防聯控。之所以采取這種環境治理區域一體化的措施，就是由于大氣污染具有顯著的傳輸性、擴散性特征，某一地的地方政府并不能獨立、有效地實現顯著改善空氣質量的目標，地方政府在大氣污染防治方面的努力也會惠及到相鄰地區。

二、地方政府參與跨區域公共治理的困境

公共物品常常具有正外部性的特征，也正是由于這種正外部性的特征，使得公共物品的提供不容易由私人來產生，而需要集體和政府來進行提供，地方政府是公共物品提供的重要主體。在存在這種跨區域溢出效應的情況下，如果提供具有跨區域溢出效應的公共物品的地區沒有得到相對應的成本補償，那么該地區在基于邊際成本和邊際收益的比較下，將缺乏該類公共物品的提供激勵。

西方學者用公地悲劇、囚徒困境、集體行動的邏輯等理論對跨區域公共治理遭遇的困境進行了解釋。這些研究表明，多個地區間要達成一項具有共識的契約是一個集體行動問題，需要較大的交易成本。因此，從實際情況看，往往很難建立地區間有效的契約合作。如布坎南所言，“政府間關系的最困難的問題之一，是在相當廣泛的區域內具有很大的溢出效應或外在效應的地方公共服務問題”[2]。

從我國的實踐看，地方政府在跨區域公共治理上缺乏動力，地方之間通常缺乏有效的溝通機制和糾紛協調機制，地區之間的協商和契約難以自發地達成，因此合意的集體行動難以產生。關于區域間用水的紛爭即是典型的一例。周黎安運用“錦標賽”的博弈模型來分析政治晉升博弈背景下的中國地方政府官員行為[3]。他認為當地方政府官員的行為對相鄰地區能夠產生溢出效應時，政治晉升博弈的邏輯使得政府官員只關心自己和競爭者的相對排名位次。在一定的成本范圍內，政治晉升博弈的參與者不僅有著推進本地區經濟增長的激勵，還有著阻礙競爭對手所在的地區經濟增長的激勵，例如采取地區保護手段阻礙外地產品進入到本地區等。因此地方政府對“利己不利人”的事務有著最強的激勵，而在“既利己又利人”的雙贏合作上激勵不足。這從一個側面證實了在跨區域公共治理方面，地方政府之間的協商與合作難以達成。

三、地方政府參與跨區域公共治理的實踐邏輯

從我國實踐上看，地方政府在各類跨區域公共治理中已經發揮了重要作用，其影響因素主要包括以下幾個方面。

（一）中央政府激勵-約束對地方政府參與跨區域公共治理的影響

地方政府在公共物品提供上的任務可以大致分為兩類，一類是制定和實施地方公共政策，提供地方性的公共物品；第二類是配合中央政府的公共物品提供，保證中央政府的公共政策在地方能夠得以順利實施。由于地方政府參與跨區域公共治理存在理論上的困境，因而更高層政府采取行動成為促進地方政府參與跨區域公共治理的重要方式之一。

在許多跨區域公共事務上，中央政府（或相對于地方政府而言的上級政府）會采取激勵和約束的手段對地方政府行為進行推動。中央政府能夠確保地方政府服從中央政府政策，并能夠有效激勵和約束地方政府參與跨區域的公共治理，主要源于以下幾個方面。

第一，單一制下的委托-代理關系。在單一制國家中，中央政府擁有政策制定、服務和績效標準確定的權力，次國家級政府是中央政府的派出機構，代表中央政府行事。從法律上看，中央政府可以任意增減地方政府權力，對地方政府的單位設置進行安排，也有權要求地方政府履行和完成中央政府的政治和行政意圖。中央政府也會用主流的意識形態教育地方政府官員，貫徹上級政府的思想路線，使之能夠為中央政府領導的事業努力奮斗。改革開放之前，中國實行計劃經濟，中央政府對于地方政府而言有著絕對的政治權威和經濟權威。在這種情況下，中央政府和地方政府維持著“命令-執行”的簡單模式，地方政府作為中央政府的下屬行政機構，對中央政府的各項政策遵照執行[4]。七十年代末以來，隨著中國的改革開放進程，中國的政治結構發生了深刻的變化，有研究者認為與拉美和東亞的權威政治相比，中國的體制具有“后全能主義”特征，雖然改革開放在不斷深化，但是中國現行的政治體制仍然具有以往的某些特征，如國家政權對社會生活領域的有效滲透、對傳媒、大中型企業、社團組織等的有效控制。正是因為中國政治體制所具有的以上特征，使得一項政策在自上而下地推行、實施時，地方政府作為下級政府至少在形式上不能拒絕。對于大部分改革而言，地方政府必須在規定的時間范圍內把上級政府的政策落實好[5]。endprint

第二，機構上職責同構。從機構設置結構上看，我國政府具有條塊分割的結構特征。在縱向的政府職責配置上，不同層級的政府的縱向職能和機構設置保持著高度一致，呈現“職責同構”現象[6]。以環保部門為例，中央政府一級設立了環境保護部，省級政府、地市級政府、縣級政府也設置相應的環境保護局。環境保護部負責全國性環境政策的制定和實施，各級地方政府的環保局則是在地方制定、執行環境保護政策的主要的分管單位。地方政府環保部門需要地方政府為之提供財政支持和人力支持，又受到上級環保部門的業務指導，并執行來自環保部和上級環保部門的政策指令[7]。除了環保部門這種上級相關機構指導業務、地方政府管理資金和人事的模式之外，中央政府還向地方派出機構直接管理，如銀行、國稅、工商等行業。無論是哪種模式，地方政府的行政部門都在不同程度地接受上級政府行政主管部門和同級黨委、政府的多重管理。因此，從行政部門機構職責的角度看，上級政府能夠對下級政府行為產生重要的影響力。

第三，中央政府對地方政府的財政控制能力。中央和地方關系中的一個重要內容就是中央政府和地方政府之間的財政分配情況。建國以來，中國的財政體制經歷了比較復雜曲折的變遷。1994年的分稅制改革增加了中央政府的財政汲取能力，也增大了中央財政在中央-地方關系中強勁的支配能力。隨著綜合國力的不斷提升、全國各級財政的不斷增長，中央政府在全國財政收入中的占比顯著上升，財權的重心得到了上移。通過分稅制改革，中央權威和國家能力得以加強。在這樣的財政體制安排下，地方政府對中央政府制定的規則在大多數情況下采取接受的方式，在做出行為決策時遵循著中央既有的制度安排。

第四，政績考核制度和晉升激勵。干部人事制度是政治體制運行的一個重要方面，在我國干部人事制度中，值得注意的是針對地方黨政領導干部的政績考核制度。改革開放以來，我國的黨政領導干部政績考核制度發生了重大的轉變，也取得了很多成效。可以說，我國已經形成了一套較為完善的干部考核體系。然而對于政績考核與地方黨政領導關心的政治晉升之間的關系，學術界卻給出了截然不同的幾種認識。影響最為廣泛并被許多人接受的“官員晉升的錦標競賽理論”認為中國的政治體系對地方政府官員的獎懲和對各級的人事考核是基于地方的經濟發展績效，這使得地方政府官員有很強的激勵來促進當地的經濟發展[8]。而許多研究者也給出了不同的研究結果。如有研究者基于1990～2005年江蘇省52個縣市的數據，證明經濟增長和官員升遷表現出負相關的關系[9]。之所以出現這些結論相左的研究，其根源在于我國的干部人事制度并沒有明文規定什么樣的地方黨政領導就一定能夠得到晉升，政績考核結果和晉升之間還在一定程度上存在不確定的關系。這樣的政績考核制度和模糊的政治晉升邏輯促使地方政府官員遵循中央政府的利益要求來進行資源配置。

在上述幾種因素的共同作用下，中央政府具備促使地方政府參與跨區域公共治理的權威和能力。從理論上看，跨區域公共治理對于某一地方政府而言具有溢出效應，也需要更高級別的政府利用其政治權威和資源配置能力，采取激勵或約束的行動，使地方政府在處理跨區域公共事務時的外部性能夠內部化。

事實上，在我國地方政府參與跨區域公共治理的實踐中，中央政府采取激勵-約束政策促使地方政府行動的模式十分常見，例如前文所述的京津冀地區大氣污染防治的聯防聯。2013年，京津冀地區成為全國大氣污染最嚴重的區域，但由于三地產業結構、環保標準的差異，僅靠京津冀三地的地方政府難以達成協同治理意向。2013年9月，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，在該文件的要求下，環保部、國家發改委、工業和信息化部等七部委召集京津冀三地省級政府召開了協商和部署會議，才最終確定建立長效的協作機制。從一定程度上看，京津冀三地在大氣污染防治方面的跨區域協作直接源于對國務院《大氣污染防治行動計劃》的貫徹落實，也直接源于中央各部委的合力推動。

（二）地方政府利益對地方政府參與跨區域公共治理的影響

如果把地方政府作為中央和地方委托-代理關系中的代理方，那么，從委托-代理的理論模型來看，代理人有著自己的利益訴求，委托人只能通過一定的方式來對代理人的行為進行限制，卻無法完全消除代理人的自利行為。研究認為，地方政府作為獨立的行為主體，具有一定的利益取向，在做出行動決策之前會針對決策事務進行成本-收益分析，并通過成本-收益分析來確定其行動策略[10]。此外，地方政府也會考慮其他利益主體的反應，在基于理性預期的基礎上做出符合地方利益的決策。

在一個信息結構對稱、組織系統完備的上下政府層級體系中，地方政府應該以整個地區的利益最大化作為行為目標。而在現實中，地方政府既是地方一級的公共行政機構，也是由不同級別的地方官員組成的利益集合體，其相關利益可以分化為三個不同的類型，分別是政府利益、官員利益和地方利益[11]。其中，政府利益強調地方政府部門作為行為主體的整體利益。改革開放以來，我國在利益的內涵方面產生了一些變化，政府除了受公眾委托、代表公共利益之外，也同時在一定程度上代表著單位的自身利益。官員利益強調地方政府官員作為行為主體的個體利益。公共選擇學派認為，政府官員作為與社會生活緊密聯系在一起的行為主體，其行動邏輯具有經濟人特征，因此也有著個人的利益取向，會追求最大化個人利益，例如追求晉升與提拔、獲得更多的資源支配能力、獲得更多的經濟利益、提高自身生活的品質等等。地方利益強調為地方政府存在的合法性基礎，從設立緣由來看，地方政府有責任利用所掌握的資源進行資源的優化配置，對地區的經濟社會活動進行調控，以實現地區的社會福利最大化。

改革開放以前，地方政府利益并不顯著，傳統的計劃經濟體制制約了地方政府的權力。在財政體制上，我國在改革開放前實行大鍋飯式的統收統支制度；在價格體制上，中央政府擁有對絕大多數國民經濟產品的定價權；在物資分配上，中央政府負責對重大項目進行緊缺物資的分配和調劑，地方政府幾乎不擁有對重大物資進行分配的權力；在投資決策方面，中央政府控制了絕大多數的固定資產投資。因此，地方政府作為一個行為主體的利益并不顯著。改革開放以后，為了調動地方政府的積極性，中央政府開始了向地方分權。隨著分權化進程的推進，地方政府利益也逐漸形成和增強，地方政府利益成為地方政府在參與跨區域公共治理時的一個重要考量因素。endprint

以我國第一個跨省流域生態補償試點——新安江流域生態補償為例。新安江發源于安徽，是浙江省的最大入境河流和千島湖的最大水源。由于浙江省河流湖泊水體污染的加劇，浙江省曾主動提出建立新安江流域生態補償機制，并在環保部的支持下與安徽省進行了漫長的磋商。2007年7月，財政部、環保部將新安江流域生態補償機制列為全國首個跨省流域生態補償建議試點。但出于加快經濟發展的考慮和對生態補償考核標準的分歧，安徽省多次表示拒絕，二省之間的生態補償機制在實質上并未運轉起來。經過多次協商，2011年9月，財政部、環保部正式印發《新安江流域水環境補償試點實施方案》，規定設立每年5億元的新安江流域水環境補償資金，由中央財政出資3億元定向補償安徽省，浙江、安徽各出資1億元，環保部每年組織兩省聯合監測跨界水質，如果安徽提供的水質優于基本標準，由浙江給予安徽1億元補償，反之則由安徽給予浙江1億元補償。實施方案出臺之后，浙江、安徽兩省又就監測指標等問題進行了多次協商，最終才達成共識，進行生態補償的實質操作。2014年底，新安江流域生態補償試點工作三年期滿，新安江水質達標，浙江已向安徽補償了3億元資金。在這一起跨區域環境治理的案例中，浙江省受到污染型缺水的影響，出于改善本省流域環境和保護本省戰略備用水源千島湖的考慮，一直著力促成生態補償的實施；而安徽省多年來寧可不要生態補償，是由于黃山等地為了保護新安江水質，已經犧牲了很多發展機會，縮小經濟發展差距、改善公眾生活水平是安徽省的迫切現實利益所在。這一起跨區域環境治理案例的實施，有中央政府大力推動的功勞，而地方政府在其中的利益博弈更是直接影響著雙方協作的具體進程。

四、對推動跨區域公共治理的啟示

近幾十年來，通過財政分權和晉升激勵，地方政府在地方性公共物品的提供上取得了長足進步，而在進行跨區域公共治理時還存在著較大的改進余地。跨區域公共治理的困境從本質上說是跨區域公共事務的整體性和地方政府屬地管理碎片化之間的矛盾，僅靠地方政府的行政區行政已經很難解決越來越多的跨區域問題。特別是在地方黨政領導干部任期偏短的現實情況下，地方政府所追求的利益有時會出現和地方公共利益不相一致的狀況，進一步影響了跨區域公共治理的效率。

我國要在跨區域公共事務上取得治理成效，中央政府的整體性治理顯得必要而緊迫。中央政府需要通過好的激勵機制來使地方政府在完成經濟增長這項基本職能的基礎上，也能夠有著深層次的動力來完成提供公共服務的職能，積極提供“軟性”公共物品，并配合中央政府提供具有跨區域溢出效應的公共物品。此外，跨區域公共治理的規則建立需要考慮到各地區在經濟發展、資源稟賦、技術水平、治理方式等等方面的差異性，盡量體現公平性原則。地方政府之間在參與跨區域公共治理時的矛盾和利益沖突是不可避免的，這就需要建立公平的規則來使對立的利益轉化為協同的利益，使地方政府參與跨區域公共治理的溢出效應能夠盡可能得到成本的內部化，從而在根本上解決地方政府參與跨區域公共治理的動力問題，最終達到多方共贏的局面。

本文系國家社會科學基金青年項目“體現生態文明要求的地方黨政領導政績考核研究”（14CZZ041）的階段性成果。

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作者：中共中央黨校黨的建設教研部講師，管理學博士

責任編輯：宋英俊endprint