街道職能轉型面臨的三大問題和六大建議

王勇

“基礎不牢，地動山搖”，習近平總書記多次強調基層基礎工作的重要性。長期以來，街道作為城市管理體系中最基層、最末端、最敏感的環節，卻面臨著權責不清、有責無權、有事無費、職能缺位、職能錯位等問題，“上面千條線，下面一根針”，疲于應對各項工作成為街道日常工作的真實寫照。

一、當前街道職能存在的問題

（一）責權不明確。街道職能在不斷增加，社會治理任務日益繁重，而街道的權限卻維持原狀，使許多工作無法落實到位。同時，街道與區級各有關部門事權未合理界定，區級有關部門延伸到街道的管理權限還未下放，街道事多婆婆多，責任大權力小。如農村房屋建設，其審批權限沒有下放到街道，而其收件、勘測、報件等工作卻下放到街道；計劃生育二孩生育政策的執行，街道有責任調查核實基本情況，卻無審批生育權限；市政方面，街道有責任有義務維持維護城市環境衛生管理秩序，但廣告審批、路面開挖審批權限卻一直在區級相關部門……諸如此類，街道與區級部門服務、管理、審批、收費等責權不分，出現了部門管事、街道干活，或者部門收費、街道管理的情況，導致街道推動社會治理和公共服務方面力不從心，缺乏必要的人力、財力和物力保障，有想法卻缺乏相應的體制支撐，職能缺位現象十分突出。

（二）結構不合理。各街道內設機構大都在10個左右，一般設有黨政辦、經發辦、綜治辦、社事辦、城建辦、人大辦、計生辦、安監辦、財政所、環衛所、市政監察大隊、農業服務中心、文化服務中心、社保所等部門，明顯帶有計劃經濟特征，部門之間職能交叉，且設置不科學、不規范，影響了街道整體職能的發揮。各街道行政編制大都在50名～70名之間，其中領導職數大約在10～12人。為了解決工作急需，不得不使用事業編制、公益性崗位人員等等，造成政事不分，混崗現象比較普遍。另一方面，由于結構和人員沉在街道，大量民生具體工作的落實又在社區，以筆者所在街道的萱花路社區為例，社區轄區人口3萬多人，社區工作人員只有10人，卻承擔了62項工作任務，服務和管理怎么能跟得上？“倒三角狀態”的結構必然導致人員力量不集中、服務不到位、群眾不滿意。

（三）職能有錯位。一方面，街道承擔了過多的經濟建設職責。街道工作的主要精力應是社會治理和服務，而在現實工作中，街道往往將過多的精力放在了經濟發展和建設上。傳統社會治理模式的特點是下級層層復制上級，市區主抓經濟工作的同時，以目標考核為風向標，讓本該以社會治理和服務為主責的街道，也把大量精力放在了經濟建設上。而“硬著頭皮搞經濟”的結果往往是經濟效益沒怎么搞上去，卻招來了污染企業、零稅收企業和產能過剩企業。而為應對考核，街道往往在環保、土地管理等方面觸及一些紅線。以筆者所處的街道為例，經濟社會發展實績考核指標達50余項，而我們近年來探索的網格化、網絡化、精細化“三化”工作法的社會治理創新，其社會效果很好，但在考核上卻沒有著力體現。這就導致部分經濟指標雖然上去了，但與人民生活密切相關的社會事業發展卻相對滯后，社會和諧穩定的任務相當突出。另一方面，街道與社區的關系沒有理順，街道對社區主要應是指導職責，而現實工作中去變成管理多于指導，致使街道對社區指導不足，領導有余。街道是區政府的派出機構，是代表區級政府在轄區內實行社會治理的基層組織，其管理手段是行政手段。社區居委會是居民自治組織，代表居民在社區內進行社區管理，其管理手段是自我管理。但是，街道與社區實際上是指導與被指導的關系，現在變成為事實上的領導與被領導關系。伴隨著城市管理的重心下移，政府越來越多的行政管理事務通過街道下移到社區，街道無權管理或越權管理的現象時有發生，導致了社區居委會類行政化，其自治事務功能嚴重被擠壓。現階段社區管理模式是以街道為核心的政府主導型管理，這種管理形式導致街道疲于應付大量事務性工作，弱化了其本該承擔的社會職能，又造成社區其他自治組織的職能錯位和扭曲。

二、街道職能轉型的幾點建議

黨的十八大報告指出，要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，“加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”。習總書記指出，要協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階。這些，都對基層街道職能職責的轉型指明了方向，明確了道路，現結合街道基層實際，就如何轉變街道職能，強化社會治理和服務，提出如下建議。

（一）依法實施事權改革

要立足于街道作為政府派出機構的職能，強化其基層社會治理和公共服務的職能。合理分離政府職能。著力理順區和街道的權責關系，依法行政、依法治區，法律法規和政策規定由上級黨委、政府及其部門承擔的責任，不得轉移給街道承擔。剝離原有政府職能體系中競爭性、營利性的職能，把不該由街道管理的事項轉移出去，通過授權、委托、購買服務等方式，逐步交給市場或社會中介組織去做，讓其承擔大量原來由街道負責的社會性職能，使街道能將更多的精力放到社會治理和公共服務上來。

（二）有效整合機構資源

街道機構設置應面向服務對象，而不是應對上級部門，因此可適當調整街道機構，對已有的行政資源進行有效整合，一切以人為本，一切以方便百姓為本，使之與街道職能相適應。比如，可綜合設置黨政辦公室、社區建設與社會保障科、城市管理科、社會安全與綜合治理科等5～7個機構，綜合職能，集中力量。總之，要杜絕區、街道兩級行政機構設置形同“蜂窩煤”式地上下對齊，要按照街道職能本身的特點與管理的有效性，結合區、街兩級政府機構改革，在街道機構設置上要有效突出街道社會治理和公共服務職能。

（三）擴大街道相應管理權限

按照中央全面深化改革的要求，按照“該清必清、可合則合、能放都放”的原則，進一步開展行政審批事項的清理、調整和下放工作，可以采取“成熟一批、下放一批”的思路，重點在社會治理和公共服務方面擴大街道行政管理權限。同時，街道在承接下放的管理權限后，依法承擔相應的行政和法律責任，以此有效推動管理重心下移，切實提高社會治理和公共服務效率endprint

（四）推進多協作治理

一是要著力推動人員下沉。在推動職能轉型中，可按照“機關融入基層、干部融入群眾”的思路，積極建立干部雙向交流機制，推動機關干部下基層，在一線工作中進行錘煉。選調機關優秀年輕干部到社區任職，對其年度考評實行在社區和街道“雙述雙評”。進一步充實社區工作人員，選調街道機關、區級黨政機關和人民團體的優秀年輕干部到社區任職，這既能提升機關干部處理群眾問題的本領，又能充實基層干部隊伍，解決工作漂浮、忙于應付的難題。從基層選拔優秀干部到機關任職。要進一步加強從社區優秀工作人員招錄公務員、事業編制人員的力度，充分調動社區干部的工作積極性、主動性和創造性。加大學習培訓交流。要統籌培養鍛煉干部，通過多崗位學習，讓學員從多角度認識區、街道、社區情況，轉變工作作風；通過業務知識培訓，提升理論素養，增強服務能力。

二是強化社區民主自治。在推動職能轉型中，逐步理清街道與社區、街道與社會組織的關系，著力構建“小政府、大社會”，完善“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與、法治保障”的社會治理新格局。一方面要積極培育轄區公益類社會組織。要重視社會組織在社會治理體系中的“緩沖”作用，要大力發展承擔民生服務職能的轄區內公益服務類社會組織，充分發揮社會組織和志愿者在完善社會服務、改善民生方面的積極作用。對益性事業，通過資助和購買服務、服務外包等方式，使社會組織成為政府提供公共服務的有力補充。同時，要建立財政扶持社會組織發展的長效機制，支持和鼓勵社會組織參與所駐轄區的建設、管理和民主決策，進一步加強對社會組織發展的指導和規范。另一方面，要積極推動城鄉社區民主自治。對于城市社區，要著力理順街道和社區的關系，通過創新機制模式，推動“行政”社區走向“自治”社區。比如，可實行行政事務“準入制”，依法合理界定社區居委會的職責范圍，將社區居委會現行承擔的“行政”工作，細分為社區獨立完成、協助完成、街道和職能部門獨立完成、政府購買服務四大類，減輕社區負擔使之能專注于社會服務。對于農村社區，可以適應調整街道管理行政區域，應明確是為城市居民服務，為未來城市發展服務，將城市規劃區內的農村留在街道，而其他區域調整出去；同時，要嚴格按照《村民委員會組織法》切實保障村民自治的權力，通過引導管理方式創新，充分發揮農村熟人社會這一特點，構建看家護院、組織巡邏、群防群治、糾紛調解、普法宣傳、穩定任務等等工作的社會治理新平臺。小結來說，社區管理有實行人、財、權相匹配，凡屬社區自治和管理的社會治理、社會服務方面的人、財、權，都應下放到社區。

（五）著力推動考核轉向

街道作為政府派出機構，其法定的主要職能是社會治理和公共服務，因此建議以考核為風向標，剝離街道的經濟職能，不再對街道進行經濟考核，進一步促進街道職能轉型，促使街道從發展經濟為中心轉移到以民生為中心的社會治理和公共服務上來，充分發揮街道在區域內社會治理和公共服務上的統籌、協調和指導作用，進而為社區管理體制改革提供良好的外部環境。如筆者所有的街道，從2009年起探索實施了社會治理“兩聯五員三包”工作制，到如今深化為網格化、網絡化、精細化“三化”工作法，轄區38平方公里14個村（社區）劃分為349個網格，常年有機關干部、市政隊員、駐片民警、村（社區）干部、村居民小組長、樓幢長、共產黨員、社會志愿者等8類人員5000余人深入各個網格，開展和實施了老城區單體樓宇自助式物業管理、社會治安綜合巡邏、志愿者定期服務等各項工作，取得了較好效果，但還未進行區級面上的全面推廣。

（六）以科技發展倒逼職能轉型

黨的十八屆三中全會強調，圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化目標，不斷創新社會治理體制。如今，“互聯網+”行動計劃伴隨著云計算、物聯網、大數據等的發展，正在對全球經濟社會產生巨大的影響，越來越多的服務對象開始尋求以網絡獲取服務。

因此，在大數據時代，作為服務群眾最前線的街道，已經不能再用五十年不變的思維和手段，來服務需求越來越多樣的群眾。要圍繞公共服務“開放化、推送化、個性化”做文章，減少服務流程，在節省人力、財力、物力的基礎上，最大限度地讓群眾少跑路、少排隊，第一時間獲取相應服務。要進一步淡化三級服務中心前兩級的工作職責，突出和充實社區便民服務中心建設，如社保服務的職責，不能老百姓跑到街道辦，能夠辦的下放到社會第一線，所有職責要通過充分授權和“一根網線”便能在便民服務中心完成。

作者：重慶市永川區勝利路街道辦事處主任

責任編輯：馬 健endprint