大力發展社區養老服務

成世坤

伴隨經濟快速發展，社會結構急劇變遷，老齡化進程加速。據統計，全國老年人逾2億，老齡化水平14.8%，年均增速3%，是同期人口增速的5倍多，高于歐美國家和全世界平均水平。面對老齡化、高齡化和空巢化，單純家庭養老遇到挑戰。老年人不愿離開熟悉環境，子女照顧壓力又亟需得到減輕，在此背景下，社區養老成為一種最佳選擇。

一、當前社區養老服務的主要特點

社區養老是讓老年人居住在家中，以社區為依托，由各種力量提供養老服務的模式，一定程度上既解決了家庭養老能力不足的困難，又解決了機構養老親情淡薄、環境適應障礙等問題，對傳統養老形成補充與更新，符合我國現階段基本國情。目前社區養老開始起步，政府統籌納入規劃，投入力度加大，運行經費增加，部分地區初步形成以設施、定點和上門服務為主要形式，以生活照料、醫療保健、心理咨詢、文化娛樂及權益保護為服務內容的社區養老服務格局。但覆蓋面窄、設施落后、內容單一、質量不高，主要呈現以下特點。

（一） 管理責任不明確，政策法制有缺失。受經濟發展水平限制，政府需要承擔扶貧與養老雙重任務，常常心有余而力不足，養老照料不盡人意。全國沒有一部專門的養老服務法律，地方性法規或規章缺失，政府及部門、社區及養老機構的管理責任不明確，社區組織獨立性差，行政色彩濃厚，日常工作多以被動完成上級交辦任務為主，關系歸屬不明晰，管理體制缺乏整合，不能從組織、資金、人力方面自主為居民特別是老人提供各種服務。

（二） 規劃投入不到位，養老需求沒保障。社區規劃建設，沒有考慮住宅的適老宜老性，社區養老存在先天缺陷。設施不足，養老基石不牢，以重慶為例，截至2014年底，城鄉養老機構有1408所，社區養老服務中心（站） 871個，床位16.8萬張，平均每千名老人擁有27張，不能滿足656萬老年人需求。有服務設施與資源的社區，也存在布局不合理、資源分散等問題。民政部門用于社區養老的經費，主要來源社會福利彩票，存在不確定性，社區養老服務難以進入良性循環軌道和可持續發展。

（三） 工作人員不專業，服務質量跟不上。目前提供社區養老服務的主體主要是家庭婦女、離退休人員、下崗待業人員和有勞動能力的殘疾人，接受過專業訓練的少。據統計，《養老護理員國家職業標準》實施以來，全國110萬社區服務隊伍中，僅有2萬多人取得資格證書，專技人員和管理人員分別占10%和6%，與老年人日益增長的護理需求存在巨大差距，保守估計，缺口在1000萬人以上。人員年齡偏大、文化偏低，難以提供心理咨詢等專業服務。加之社會地位不高、勞動強度大、工作特別辛苦、薪酬待遇低，造成人員流動快，不愿意涉足，用工荒問題成為制約社區養老服務發展的瓶頸。

（四） 場地設施不配套，服務內容太單一。養老場地小，設施太簡陋，功能不配套，提供日常生活照顧服務不周全。很多社區內沒有醫療服務診所，不能做到小病好在社區，大病養在社區。服務缺乏完整的規劃與設計，相對單一、覆蓋率低。據上海市抽樣調查，社區托老所僅有0.1%、照料30.3%、保健指導7.3%、家庭病床14.8%、定期體檢7.6%、應急15.1%、就餐25.3%的老人得到養老服務，尤其是高齡和行動不便老人所急需的家庭病床和醫生上門服務嚴重缺失。多數老人休閑娛樂活動單一，打撲克下棋，看報看電視，與他人聊天消磨時間，常常是獨自一人或兩三人一起進行，缺乏一定規模的組織性和社會參與性，對老人沒有吸引力。新建小區具名配套的房屋，部分讓物業公司占用或被物業公司出租。

（五） 觀念認識不到位，志愿氛圍未形成。社會對“孝”的理解存在誤區，認為社會養老助老是子女不孝不盡責的表現，老人習慣獨居或空巢生活，其子女也不愿社會幫扶。即使社區養老不剝離老人與家庭的聯系，很多老人難在短時內從家庭向社區轉移。養老政策宣傳沒有深入人心，以至于社會、家庭、老人自身并不清楚，社會力量認知度不高，不愿投資養老。照顧老人又臟有累，工資收入和社會地位低，難以吸引勞動力參與。社區志愿者服務長效機制未形成，積極性不高，力量不足，不僅影響了養老服務質量，也制約了老齡事業發展。

二、未來社區養老服務的前景展望

我國人口老齡化結構從成年型轉向老年型只用了不到20年時間。根據專家學者和聯合國人口司預測， 全國 65歲以上老人數量占比將從2000年的7% 增至2050年的22.6%。21世紀上半葉， 每10人中有1個65歲以上的高齡老人。老齡化增速迅猛，未來養老成為全社會共同關注的重大問題，首要面臨的是選擇養老模式。綜合比選，社區養老成為眾多老年人、年青人的重大選擇，其具有立足家庭、依托社區、借力社會、簡單易行、受惠者眾、就地取材提供服務等特點，以家庭養老為前提基礎，反過來又為家庭養老提供服務，符合“落葉歸根和養老不離家”的大眾心態，特別適合子女工作忙、三代或多代同堂、感情深厚矛盾較少的家庭，未來發展潛力大，前景廣闊。

（一） 從子女敬孝與贍養雙重期盼看。贍養傳統要求子女敬孝，孝文化源遠流長，“養老敬老、養兒防老、百善孝為先”深入人心，不孝行為將受到譴責，無法立足社會，受此影響，孩子把老人送往養老機構，會被別人當成不孝。推行三十多年計劃生育，出生人口增速慢，導致家庭成員結構呈倒三角型，最底層一個孩子，最上層多個老人。這種現狀，從根本上動搖了傳統養老根基：人手不足、負擔過重，未來獨生子女在贍養老人問題上力不從心，有現實難處，這為社區養老服務的崛起提供了機遇。

（二）從老人心理與機構養老情況看。據調查，去養老機構就意味著老人要離開自己熟悉的生活環境，離開自己的家和親人，即使生活、身體有人照料，但內心情感無法滿足，如非迫不得已，一般不愿去；目前的養老機構離人們的企盼還有差距，存在力量薄弱、水平偏低、服務不周、管理不善等問題。一般養老機構，每月收費在二、三千元，醫藥費另計，對多數家庭來說，是一筆不小的開支；檔次高的養老機構收費不低，一般家庭無法承受；政府開辦的養老機構收費相對便宜，卻有諸多限制，多數老人不符合入住條件。這為養老不離家、接受服務方便、收費低廉的社區養老創造了發展先機。endprint

（三）從社區養老兼具的自身優勢看。適用性方面，依托社區養老，可以利用現有設施，建設費用低；能讓老人在家養老，不離開自己熟悉的生活環境，減輕老人孤獨；成為家庭養老的后援和補充，一旦出現緊急情況，可隨時求助；便于采取多種運作方式經營，減輕政府負擔；其服務對象不受戶籍、人數限制，可讓更多家庭和老人受益。重要性方面，依托社區構筑社會化居家養老是城市解決養老問題、順應老人及家庭需求的客觀要求；子女以贖買勞務方式讓老人得到妥善照料，既減輕了自身壓力，全身心投入工作，閑暇之余，又能陪伴父母生活，增進感情；老人既不感到自己是子女的負擔與拖累，又能很好地生活在子女的關懷和社區護理員的幫助之下，后顧之憂解除，老人和子女雙方自尊心得到維護；依托社區養老方便易行、針對性強、參與面廣，能給老人帶來認同感和歸宿感。可行性方面，社區養老符合長期形成的生活習慣和家庭傳統養老理念，易被老人接受，據專業機構問卷調查，95%的老人希望居住在家里，由兒女、保姆（鐘點工）或社區養老服務中心來照顧；借助社區現有設施與網絡，服務供給更便捷、更靈活，費用支出相對較低，易為年青人承擔。社區作為老人日常生活的主要空間，為老人與老人搭建交流互動平臺，人熟環境熟，認同度高，老人保持原有生活習慣，維系原有社會關系，相互走動，力所能及自我照顧，并為社區做出應有貢獻。基于此，社區養老成為未來眾多老人養老選擇的成熟模式。

三、發展社區養老服務的對策建議

積極應對老齡化發展趨勢，滿足老年人和年青人的一致愿望，加快推進社區養老服務工作，是適應傳統養老模式轉變、滿足大眾養老需求的必由之路，成為各級黨政普遍關心和社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。

（一）政府主導推動。一是納入總體規劃。將養老服務特別是社區養老納入國民經濟和社會發展規劃，提上政府重要議事日程，定期分析推進情況和存在問題，研究跟進措施。建立完善社區養老服務設施和網絡，特別是無障礙建設和改造，方便老人日常生活。根據社區老人密度分布比例，新建小區和舊城改造中，將社區養老服務設施作為公共配套設施，與項目一起規劃，一并實施，一同檢查驗收。二是廣泛籌集資金。將社區養老項目納入公共財政預算，調整支出結構，拓展資助范圍，建立長效機制，采取政府補貼方式購買生活困難對象的養老服務。加大發行力度，創新福利彩票兌獎方式，吸引更多高收入的個人和企業購買。鼓勵和扶持企業、個人共同參與投資社區養老，逐步形成以社會籌資為主、政府資助為輔的多層次、多途徑并存的投資體制，實現社區養老由靠政府“輸血式”向“造血型”方向發展。創新金融產品和服務方式，拓寬信貸抵押擔保范圍，加大養老信貸投入。加強養老機構信用體系建設，逐步放寬限制，鼓勵和支持保險資金投資養老領域，推動老人以房養老保險試點。三是完善扶持政策。出臺加快社區養老發展政策，采用政府補貼、公建民營、民辦公助、以獎代補、購買服務等形式，加大扶持力度。修訂養老機構基本規范、管理辦法，制定養老機構星級評定標準，把社區興辦養老納入法制化軌道。按照政府主導、社會參與、公建民營、民辦公助原則，在建設期按照建設規模、投資總額、土地租期等指標，一次性或分期給予建設補貼，在運營期，按照床位數、收養人數、入住率等指標，給運營補貼。認真落實現行優惠政策，免征相關規費，水電氣按居民生活類價格執行。探索建立面向老人的長期護理保險新政策。四是強化考核機制。按照統籌協調、分工負責原則，完善工作機制，出臺考核辦法，細化分解規劃制定、業務指導、行業規范、監督管理、財力支持、綜合協調等任務，責任到單位到人頭。加強督促指導，形成各司其職、齊抓共管、整體推進的工作格局。

（二）社會補充助力。一是發動社會捐助。加強宣傳，出臺政策，鼓勵社團、企事業單位和個人向社區養老服務機構捐資、捐物或提供無償服務。完善慈善公益事業，提高慈善公益組織的社會地位，募集資金資助社區養老。二是招引業主介入。降低民間資本進入門檻，簡化手續、規范程序，提供稅收、貸款、土地等優惠。引導和支持民間資本、境外資本參與社區養老，設施建設采用有償方式供地的，地價上適當優惠；屬出讓的，土地出讓金收取標準適當降低。三是培育民間組織。立足實際、突出特色，制定民間組織活動規范，注重區分不同社區和不同類型民間養老組織的發展方向和工作重點，認真做好培育、發展、規范、引導工作。整合企業活動設施，鼓勵捐贈，解決社區養老組織活動資源緊張問題。完善社區老年服務民間組織登記管理制度，加強培訓，做好從業人員社保工作，推動其盡快成長為社區老年服務供給的建設性力量。四是吸引志愿參與。建立以社會援助為主要內容、為困難老人提供公益服務的機制。加強制度化建設，建立暢通的志愿服務參與渠道。發動社區居民和轄區單位及4050人員、低齡健康老人，組成志愿者隊伍，為有需求老人提供服務。按照“就近、方便、自愿、關愛”原則，發動高齡空巢老人鄰居加入志愿者行列，實行結對幫扶。發動社區在職、退休專技人員加入志愿隊伍，為社區老人提供政策、法律等咨詢服務。

（三）社區能級提升。一是服務范圍全覆蓋。面向社區，以人為本，由為“三無”對象、五保老人服務，拓展到為社區全體老人服務；建立60周歲以上老人的家庭情況、健康情況、服務需求登記檔案。二是服務內容綜合性。構建專業服務平臺，提供送餐、家政、維修、讀書陪聊、緊急援助、保健康復等“保姆式”服務，開展老年教育、法律普及、老年課堂、心理咨詢及疏導等各具特色的精神慰藉服務；推行政府補貼家庭經濟困難和生活不能自理老人等特殊群體個性化服務，讓其倍感組織關懷和溫暖。打造老人文化平臺，依照興趣和愛好，組建老人文體團隊，免費使用社區文化場所，經常舉辦形式多樣文體活動，讓老年人“老有所樂”。搭建老人健康平臺，加大社區衛生投入，開設老年綠色通道，滿足社區老人初級醫療保健需求；分層管理慢性病患者，配備專職醫師定期家訪；制定不同老年群體運動膳食、戒煙限酒、科學用藥等干預措施，建立老人緊急救援組織。構筑老人信息平臺，設立服務熱線，建設社區、樓組縱向到底，社區、駐地單位橫向到邊、連鎖互動的服務網絡，讓社區內所有涉及老人生活的各類信息快捷反應、有效反饋和及時解決。構建老人社區生活參與平臺，組織利用和開發老年人力資源，建立其發揮余熱的雙向服務平臺，促成社區為老人服務，老人也為社區提供力所能及服務，實現老有所為。三是服務設施漸配套。圍繞“六個老有”要求，加強社區集中居住、醫療護理、文體活動等養老服務設施建設，逐步覆蓋配套。推進社區站點和街道中心相輔相成，互成網絡，形成多層次全方位結合、服務資源相互補充、功能配套完善的格局，創造品牌，獨具特色，滿足老人日常照料和精神生活需要。四是服務人員專業化。順應形勢，建設一支職業道德好、業務水平高、服務質量優的社區養老隊伍。設置專職社工職位，加強養老專業教育、在職教育和崗位職業培訓，鼓勵和吸引專業社會工作者和社工專業畢業生到社區工作；加強服務人員生理學、心理學和護理學等專業知識培訓，建立養老護理職業資格制度，保證從業人員持證上崗。

作者：重慶市綦江區人民政府副區長

責任編輯：張 波endprint