提升公務(wù)員依法行政能力的對策

周向宇

黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)[1]。建立高效的法治實(shí)施體系是實(shí)現(xiàn)依法治國總目標(biāo)的關(guān)鍵和核心，其關(guān)鍵在于深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。建立一整套完備的法治實(shí)施體系是依法行政的關(guān)鍵，然而公務(wù)員依法行政能力也是影響依法行政的重要因素。中國特色社會主義法律體系的核心實(shí)施主體是公務(wù)員，其依法行政能力的強(qiáng)弱會直接影響法律實(shí)施的效果。因此，我們要大力提高公務(wù)員依法行政能力，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

公務(wù)員依法行政能力是指行政機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)依法行政的原則和觀念， 按照法定職責(zé)和權(quán)限實(shí)施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的能力[2]。其基本內(nèi)容包括以下三點(diǎn)：一是有較強(qiáng)的法律意識、規(guī)則意識、法制觀念；二是忠實(shí)遵守憲法、法律和法規(guī)，按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)；三敢于同違法行為作斗爭， 維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)。

隨著《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布和實(shí)施，隨著我國依法治國進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公務(wù)員依法行政能力較以前有了較大提高，但仍然存在很多問題，尤其是在我國推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革，全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時(shí)期，提高公務(wù)員依法行政能力顯得更加重要。

一、公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中存在的問題

（一）法治意識比較淡薄

法治意識是指人們對法律的性質(zhì)、地位、作用等問題的認(rèn)識和看法，也就是依靠法律管理國家、管理經(jīng)濟(jì)和治理社會的觀念[3]。法治觀念的實(shí)質(zhì)是指法律至上、依法治國的理念、意識與精神，把法律當(dāng)作非人格化的統(tǒng)治力量，當(dāng)作最高權(quán)威予以尊重，把包括最高統(tǒng)治者及其政府權(quán)力在內(nèi)的一切人和組織都置于憲法和法律之下。當(dāng)前，部分公務(wù)員的法治意識存在著錯(cuò)誤和片面的認(rèn)識，要么把法律僅僅當(dāng)成一種管理老百姓的工具，而不是依法行政、文明行政；要么缺乏法治信仰，缺乏對法治的認(rèn)同感，依然認(rèn)為權(quán)大于法、情大于法；要么缺乏依照法定程序開展治國理政的意識，依然我行我素、恣意妄為。這些錯(cuò)誤的依法行政意識往往就導(dǎo)致公務(wù)員執(zhí)法過程中不依法行政，而是以權(quán)行政，以情行政。

（二）法律知識比較缺乏

公務(wù)員掌握豐富的法律知識、具有一定的法律素養(yǎng)是公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)，是提高公務(wù)員依法行政能力的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前公務(wù)員招錄不限專業(yè)，大部分公務(wù)員缺乏法律專業(yè)的知識背景，入職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)中法治教育也常常流于形式，這就導(dǎo)致公務(wù)員知識結(jié)構(gòu)不合理，法律知識和法律素養(yǎng)比較缺乏。不少公務(wù)員竟然對依法行政最基本的法律，諸如行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法、行政訴訟法等也缺乏熟練的掌握。這也就不難理解，為什么部分公務(wù)員在行政過程中往往也不依據(jù)相關(guān)法律，而是其所謂的“行政經(jīng)驗(yàn)”。

（三）行政行為不合法情況時(shí)有發(fā)生

行政行為合不合法是依法行政能力的外在表現(xiàn)形式，是衡量公務(wù)員依法行政能力強(qiáng)弱的首要標(biāo)準(zhǔn)。因此，檢驗(yàn)公務(wù)員依法行政能力大小就是要看其在行政過程是否真正做到，依法行政、依法辦事。行政行為不合法情況主要包括以下三種情況：一是行政決策不合法，行政決策不按照法律規(guī)定程序、方法進(jìn)行，缺乏科學(xué)論證、合法性評估、行政聽證等環(huán)節(jié)；二是行政執(zhí)行過程存在大量蠻狠執(zhí)法、暴力執(zhí)法行為，不與群眾合理交流、溝通，采用蠻狠的方式執(zhí)行；三是行政處罰不合法，目前部分公務(wù)員有亂開罰單的違規(guī)情形。

二、制約公務(wù)員依法行政能力提升的主要因素

（一）“官本位”傳統(tǒng)行政文化影響

“官本位”思想是一種以官為上、以官為尊為主要內(nèi)容的落后的封建價(jià)值觀[4]。中國兩千多年的封建專制文化致使這種思想意識深入中國社會的方方面面，雖然，我國不斷推進(jìn)依法治國進(jìn)程，但“官本位”的封建文化傳統(tǒng)仍然在我國行政部門存在，而且大有市場。“官本為”在政府部門以文化傳統(tǒng)、個(gè)人習(xí)慣心照不宣的形成了一種落后的文化氛圍，嚴(yán)重制約著我國公務(wù)員依法行政能力的提升。“官本位”的行政文化，使公務(wù)員依然有“權(quán)大于法”的錯(cuò)誤思想，并且認(rèn)為法律是用來治理人民的，不是用來管理政府官員的；“官本位”的行政文化，使公務(wù)人員只聽從上級領(lǐng)導(dǎo)的指示，工作中不按法律規(guī)則辦事，工作結(jié)果只是為了讓領(lǐng)導(dǎo)滿意，而不是讓百姓滿意；“官本位”的行政文化，使公務(wù)員把法律當(dāng)成工具，不把法律當(dāng)做普遍規(guī)則和最高權(quán)威來尊重，采用一種實(shí)用主義的態(tài)度來對待，即當(dāng)法律對自身利益有利時(shí)，就強(qiáng)制貫徹實(shí)施，當(dāng)法律不能滿足實(shí)際需要或者說與自身利益相悖時(shí)，就采用變通的方式繞開或不予實(shí)施。作為中國傳統(tǒng)文化糟粕的“官本位”思想，無疑是制約我國公務(wù)員提高依法行政能力的較大障礙。

（二）缺乏依法行政的內(nèi)在約束和要求

依法行政是公務(wù)員的法定義務(wù)和職責(zé)，但一直缺乏對依法行政的權(quán)威性要求和內(nèi)在性制約。雖然我國在2003年12月由人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，就明確提出公務(wù)員要具備依法行政能力， 但條例中列出政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力等八種公務(wù)員通用能力，那么這八種通用能力的地位是什么，依法行政能力的作用和地位是什么，沒有做出明確的說明。2004 年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和2010年公布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都明確提出要提高公務(wù)員依法行政的意識和能力，但如何提高，如何實(shí)施，實(shí)際中的具體要求是什么，沒有做出明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致這些要求公務(wù)員提高依法行政能力的法律法規(guī)很難有內(nèi)在約束力和實(shí)際操作性。

（三）行政首長負(fù)責(zé)制產(chǎn)生的消極影響

我國行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常行政事務(wù)由行政首長決定。行政首長負(fù)責(zé)制總體看來符合我國當(dāng)前國情，但我們不能忽視其產(chǎn)生的一些消極影響，尤其是對于公務(wù)員依法行政能力建設(shè)方面產(chǎn)生較大的消極影響。一方面，行政首長負(fù)責(zé)制使權(quán)力相對集中于行政首長，導(dǎo)致行政首長可能習(xí)慣按照個(gè)人意志、個(gè)人喜好辦事，忽視法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定；公務(wù)員依法行政很重要一點(diǎn)就是按照法定程序辦事，在行政首長負(fù)責(zé)制下，公務(wù)員逐漸養(yǎng)成了遇事請示領(lǐng)導(dǎo)的辦事習(xí)慣，這很大程度上阻礙了依法辦事的實(shí)施，也制約了公務(wù)員依法行政能力的提高。另一方面，公務(wù)員行政過程中常常會遇到法律規(guī)定與行政領(lǐng)導(dǎo)命令不相符情況，考慮到行政領(lǐng)導(dǎo)的職位與權(quán)力，以及個(gè)人的薪酬與提撥都與行政領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)，公務(wù)員往往會選擇按照領(lǐng)導(dǎo)行政命令辦事而忽視法律。行政首長負(fù)責(zé)制的消極影響制約著公務(wù)員依法行政能力的提高，這實(shí)質(zhì)上反映出公務(wù)員在依法行政的過程中如何處理好權(quán)與法的關(guān)系。權(quán)與法的關(guān)系直接制約著公務(wù)員對法律的認(rèn)同度以及實(shí)踐行為是否用法，因此要提高公務(wù)員依法行政能力，就必須是公務(wù)員處理好權(quán)與法的關(guān)系，擺脫行政首長負(fù)責(zé)制帶來的消極影響。endprint

三、加強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的路徑分析

踏上依法治國的新征程，我們必須順應(yīng)時(shí)代潮流和群眾期盼，切實(shí)采取有效舉措培育先進(jìn)的行政文化，強(qiáng)化公務(wù)員學(xué)法用法機(jī)制，完善公務(wù)員公務(wù)員依法行政考核機(jī)制，健全公務(wù)員違法違紀(jì)懲處機(jī)制，從而切實(shí)提高公務(wù)員依法行政能力。

（一）培育先進(jìn)的行政文化

提高公務(wù)員依法行政能力，推進(jìn)法治政府建設(shè)。首先，必須要消除“官本位”傳統(tǒng)行政文化的影響，積極培育先進(jìn)的行政文化。“官本位”文化作為中國傳統(tǒng)行政文化遺留下的糟粕，對我國推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府形成文化制約，我們要不斷深化行政體制改革、不斷解放思想，加強(qiáng)思想政治教育，消除“官本位”文化所引起的消極影響；要大力培育先進(jìn)的行政文化，先進(jìn)的行政文化可以促進(jìn)公務(wù)員思想解放，激發(fā)公務(wù)依法行政的積極性和主動(dòng)性，從而促進(jìn)公務(wù)員不斷提高依法行政能力。

其次，先進(jìn)行政文化要以強(qiáng)化“民本位”思想為目標(biāo)。所謂民本位即要求公務(wù)員在尊重每個(gè)公民的基礎(chǔ)上牢記權(quán)力的來源，學(xué)會合法合理運(yùn)用權(quán)力，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀[5]。只有樹立“民為本”的思想，才能真正為人民服務(wù)，恪盡職守，依法辦事，竭力服務(wù)，而不是管理和控制。

最后，先進(jìn)行政文化要以強(qiáng)化法治理念和法治思維為核心。科學(xué)、民主、法治是先進(jìn)行政文化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此要把法治理念和法治思維當(dāng)作培育先進(jìn)文化的核心內(nèi)容來予以重點(diǎn)建設(shè)和培育。加大公務(wù)員法治觀念和法治精神的教育，引導(dǎo)廣大公務(wù)員提高法治意識，樹立依法行政的觀念，樹立在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的觀念，樹立國家尊重和保障人權(quán)的觀念。

（二）強(qiáng)化公務(wù)員學(xué)法用法機(jī)制

掌握系統(tǒng)的法律知識是公務(wù)員夯實(shí)依法行政能力的基礎(chǔ)。因此，提高公務(wù)員依法行政能力，就要強(qiáng)化公務(wù)學(xué)法機(jī)制，為公務(wù)員提高依法行政能力奠定扎實(shí)的知識基礎(chǔ)。

一是公務(wù)員考試要加大法治知識考查比例。公務(wù)員考試加大法治知識考查比例，改變當(dāng)前法律知識只會在公務(wù)員行政能力測試科目考查2～3個(gè)選擇題的現(xiàn)狀，這樣不僅可以從源頭為輸入法律知識豐富、法治意識強(qiáng)的人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，也可以使想成為公務(wù)員的人重視法律，加強(qiáng)法律知識的學(xué)習(xí)，形成公務(wù)員重視法律知識、重視依法辦事的觀念，從而在公務(wù)員“入口”環(huán)節(jié)就為依法行政奠定基礎(chǔ)。

二是強(qiáng)化公務(wù)員依法行政教育培訓(xùn)。改變以往對公務(wù)員進(jìn)行通用法律知識和專門法律知識為內(nèi)容的普法教育，應(yīng)以公務(wù)員依法行政為價(jià)值追求，以培養(yǎng)公務(wù)員依法行政觀念和思維為內(nèi)容的新的教育培訓(xùn)；要改變以往流于形式的課堂灌輸式的培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)政策新內(nèi)容采用情景教學(xué)，案例教學(xué)的培訓(xùn)形式，注重培育公務(wù)員依法行政理念；要采用集中培訓(xùn)和個(gè)人自主學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，細(xì)化考核指標(biāo)、加強(qiáng)考核力度，確保教育培訓(xùn)取得實(shí)質(zhì)性效果。

三是強(qiáng)化行政領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法。不論從行政首長負(fù)責(zé)制，還是“官本位”的傳統(tǒng)行政文化，都可以看出，行政領(lǐng)導(dǎo)是否依法行政直接影響公務(wù)員依法行政水平。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法，確保行政領(lǐng)導(dǎo)必須掌握豐富的法律知識，把是否掌握豐富法律知識，具備法治意識作為行政領(lǐng)導(dǎo)的重要素質(zhì)來要求，定期對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治培訓(xùn)，并提高對考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化考核措施，以行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法帶動(dòng)公務(wù)員學(xué)法，發(fā)揮行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法用法的帶頭模范作用，從而為公務(wù)員營造學(xué)法用法的良好氛圍。

（三）完善公務(wù)員依法行政考核機(jī)制

一是要對當(dāng)前公務(wù)員績效考核建立科學(xué)的指標(biāo)評價(jià)體系。“法”就是依法行政，要加大依法行政考核的獎(jiǎng)勵(lì)力度，逐步使依法行政成為績效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，并把法的原則更加細(xì)化、量化為可以衡量和評價(jià)的具體標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)指標(biāo)，以確保對公務(wù)員依法行政能力進(jìn)行全面考核和監(jiān)督。建立年度考核和事項(xiàng)考核相結(jié)合的機(jī)制，事項(xiàng)考核是指公務(wù)員一個(gè)具體的行政行為完成后對其進(jìn)行依法行政能力的考核，雖然事項(xiàng)考核會增加人力和物力，但在當(dāng)前來說是十分有必要的，這樣可以使公務(wù)員逐漸形成依法行政的觀念和習(xí)慣。

二是建立配套的監(jiān)督機(jī)制。完善的考核離不開配套的監(jiān)督機(jī)制，因此完善公務(wù)員依法行政考核機(jī)制，就必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對行政過程監(jiān)督，促進(jìn)公務(wù)員不斷增強(qiáng)依法行政的意識；要加擴(kuò)展依法行政的監(jiān)督方式，要大力發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督，完善上級有效監(jiān)督機(jī)制，拓展層級監(jiān)督新途徑，不斷改善監(jiān)察、審計(jì)等專門部門的監(jiān)督，鼓勵(lì)社會輿論監(jiān)督，從而形成全方位的監(jiān)督體系，使公務(wù)員每一項(xiàng)行政行為都能受到約束和監(jiān)督，從而保證權(quán)力在制度的“籠子”里真正貫徹依法行政。

（四）健全公務(wù)員違法違紀(jì)懲處機(jī)制

首先，要健全依法行政責(zé)任制，加大問責(zé)和懲處力度。行政執(zhí)法責(zé)任制是促進(jìn)公務(wù)依法行政能力提高的有效方式，只有使權(quán)責(zé)相統(tǒng)一、加大違法違紀(jì)的成本才能使公務(wù)員行政過程中心存畏忌感，才能主動(dòng)依法行政。要不斷完善問責(zé)機(jī)制，要明確問責(zé)主體、拓寬問責(zé)范圍、明晰問責(zé)程序，加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)督，強(qiáng)化問責(zé)責(zé)任。要改變當(dāng)前公務(wù)員違法代價(jià)小，違法違紀(jì)只給予行政警告、行政處分的現(xiàn)狀，加大違法懲處力度，增加違法違紀(jì)的成本。其次，要針對當(dāng)前行政賠償由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而不向公務(wù)員個(gè)人追償?shù)膯栴}，健全行政追償機(jī)制，改變我國行政追償規(guī)定過于抽象的現(xiàn)狀。設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)，按照行政責(zé)任的比例，違法行政公務(wù)員承擔(dān)國家賠償?shù)南鄳?yīng)份額。只有這樣才能促使公務(wù)員違法行政的成本與其自身利益直接掛鉤，也才能督促公務(wù)員因違法違紀(jì)的成本過大而迫使其不斷提高自身依法行政能力，不斷做到依法行政。

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作者單位：重慶師范大學(xué)政治學(xué)院

責(zé)任編輯：馬 健endprint