英國(guó)醫(yī)療體系的市場(chǎng)化改革

付明衛(wèi)

英國(guó)的醫(yī)療體系叫國(guó)民保健體系（National Health Service，NHS）。NHS1948年成立，其核心是公立醫(yī)院體系。

英國(guó)公立醫(yī)院也是政府出資設(shè)立的，以前是從政府拿錢(qián)后雇人，為國(guó)民提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，提供多少是多少，即政府生產(chǎn)服務(wù)模式。然而，現(xiàn)在的英國(guó)公立醫(yī)院，給國(guó)民出售了多少醫(yī)療服務(wù)，就能拿多少錢(qián)，多勞多得，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。英國(guó)由“政府生產(chǎn)服務(wù)”轉(zhuǎn)向“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的醫(yī)改過(guò)程。下文僅介紹英格蘭的情況，故下文中的“英國(guó)”僅指英格蘭。

改革起點(diǎn)：傳統(tǒng)的英國(guó)公立醫(yī)院

傳統(tǒng)的英國(guó)公立醫(yī)院指1979年以前的公立醫(yī)院。那時(shí)，全國(guó)公立醫(yī)院都由NHS統(tǒng)一、垂直管理。NHS通過(guò)行政命令控制公立醫(yī)院運(yùn)營(yíng)，行政命令控制鏈條為國(guó)家衛(wèi)生大臣（相當(dāng)于我國(guó)主管衛(wèi)生工作的副總理）→NHS中央委員會(huì)（設(shè)在國(guó)家衛(wèi)生部）→大區(qū)衛(wèi)生局→地方衛(wèi)生局→公立醫(yī)院。地方衛(wèi)生局獲得中央財(cái)政撥款，具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)公立醫(yī)院。患者到公立醫(yī)院看病無(wú)需繳費(fèi)。地方衛(wèi)生局規(guī)定公立醫(yī)院的業(yè)務(wù)范圍。醫(yī)院資產(chǎn)的所有權(quán)歸衛(wèi)生部所有，增加或處置這些資產(chǎn)須報(bào)衛(wèi)生部審批。地方衛(wèi)生局每年都要保證醫(yī)院收支平衡，保證醫(yī)院固定資產(chǎn)獲得6%的凈資產(chǎn)回報(bào)率。醫(yī)院提供的服務(wù)只能按成本定價(jià)，不能對(duì)外舉債，賺錢(qián)了都得上繳。不僅醫(yī)院院長(zhǎng)由地方衛(wèi)生局認(rèn)命，連醫(yī)院普通員工招聘都由地方衛(wèi)生局操辦。

這樣的公立醫(yī)院明顯就是衛(wèi)生局的下設(shè)行政部門(mén)，沒(méi)有一點(diǎn)財(cái)務(wù)自主權(quán)、管理自主權(quán)和人事任免自主權(quán)，類(lèi)似我國(guó)目前實(shí)行收支兩條線管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。行政化的公立醫(yī)院，運(yùn)行效率必然低下。

撒切爾政府的改革

二戰(zhàn)后的20世紀(jì)五六十年代，由于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇，英國(guó)NHS預(yù)算資金保持高速增長(zhǎng)。20世紀(jì)七十年代中期石油危機(jī)爆發(fā)后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)不再景氣。1979年，撒切爾保守黨政府上臺(tái)，推行減稅和壓縮政府支出的政策。這種政策風(fēng)格導(dǎo)致NHS預(yù)算資金增速放緩，促使社會(huì)各界開(kāi)始關(guān)注提高預(yù)算資金使用效率的辦法。

在引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式前，撒切爾政府做了各種提高資金使用效率的嘗試，但收效甚微。1987年，資金問(wèn)題讓NHS達(dá)到了崩潰的邊沿。1987年底，面對(duì)一觸即發(fā)的危機(jī)，撒切爾政府先給NHS追加了1億英鎊財(cái)政撥款，然后成立了NHS深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“深改組”）。深改組最終達(dá)成的意見(jiàn)是，設(shè)立內(nèi)部市場(chǎng)，由政府生產(chǎn)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)。1989年1月，政府公布了具體的內(nèi)部市場(chǎng)改革方案。1991年，內(nèi)部市場(chǎng)改革正式啟動(dòng)。

所謂內(nèi)部市場(chǎng)改革，是指將公立醫(yī)院由地方衛(wèi)生局的下屬部門(mén)，變?yōu)榫哂幸欢í?dú)立性的法人實(shí)體——信托醫(yī)院，將地方衛(wèi)生局和定點(diǎn)家庭醫(yī)生診所改變成為患者購(gòu)買(mǎi)醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)的代理人。作為患者購(gòu)買(mǎi)醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)的代理人，地方衛(wèi)生局和定點(diǎn)診所從NHS中央委員會(huì)獲得預(yù)算資金。患者只有通過(guò)代理人轉(zhuǎn)診，才能獲得信托醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)（但是，患者可以直接到醫(yī)院獲得急診醫(yī)療服務(wù)）。信托醫(yī)院只有接診患者后，才能從地方衛(wèi)生局或者定點(diǎn)診所獲得收入。這樣就形成了信托醫(yī)院作為供方、地方衛(wèi)生局和定點(diǎn)診所作為支付方的醫(yī)療服務(wù)交易市場(chǎng)。此市場(chǎng)由于是在NHS體系內(nèi)部創(chuàng)造出來(lái)的，故被稱(chēng)作內(nèi)部市場(chǎng)。

建立內(nèi)部市場(chǎng)后，英國(guó)政府的醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)提供模式已由政府生產(chǎn)服務(wù)變?yōu)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)。此時(shí)雖然建立了形式上的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，但患者到醫(yī)院就醫(yī)沒(méi)有選擇權(quán)、公立醫(yī)院經(jīng)營(yíng)自主權(quán)十分少，故競(jìng)爭(zhēng)在買(mǎi)賣(mài)中的作用受到各種限制。如果不能充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是不可能優(yōu)于政府生產(chǎn)服務(wù)的。給患者和醫(yī)院松綁、打破這些限制，是后續(xù)改革的任務(wù)。

布萊爾政府的改革

布萊爾1997年當(dāng)上英國(guó)首相后，保留了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。然而，2002年時(shí)，布萊爾政府變成不再?gòu)?qiáng)調(diào)合作，而是強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用。

布萊爾政府強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)的新政策主要有四招：第一，允許患者在轉(zhuǎn)診時(shí)挑選醫(yī)院。第二，建立醫(yī)院服務(wù)質(zhì)量信息的強(qiáng)制性披露制度。第三，擴(kuò)大醫(yī)院經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，允許醫(yī)院賺錢(qián)，允許醫(yī)院改善員工待遇和福利。第四，實(shí)行按診斷相關(guān)組付費(fèi)制度。2007年，布萊爾卸任，首相由工黨的布朗接任。布朗上任后，沒(méi)改變布萊爾的醫(yī)療衛(wèi)生政策。由于政府給患者和公立醫(yī)院都松了綁，內(nèi)部市場(chǎng)煥發(fā)出了活力。公立醫(yī)院面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高了管理水平和服務(wù)質(zhì)量。

卡梅倫聯(lián)合政府的改革

英國(guó)2010年大選，工黨失利。保守黨雖然得票最多，但未過(guò)半數(shù)，拉攏自民黨后聯(lián)合起來(lái)獲得了多數(shù)票，兩黨組建了由保守黨黨員卡梅倫任首相的聯(lián)合政府。由于建立內(nèi)部市場(chǎng)本身就是保守黨開(kāi)創(chuàng)的事業(yè)，身為保守黨黨員，卡梅倫是真心擁護(hù)這項(xiàng)事業(yè)的，故肯定沒(méi)有推倒重來(lái)的想法。但是，新官上任的他總得燒三把火啊！實(shí)際上，當(dāng)時(shí)面臨嚴(yán)峻的財(cái)政支出壓力，他不燒三把火還真不行。

1997-2010年間，NHS預(yù)算支出的年平均實(shí)際增長(zhǎng)率高達(dá)5.7%。NHS經(jīng)過(guò)測(cè)算發(fā)現(xiàn)， 2011-2013年間，英國(guó)滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的醫(yī)療需求所需資金，和實(shí)際可獲得資金之間的差額高達(dá)150億-200億英鎊，而2010年的實(shí)際預(yù)算才1000億英鎊；為解決這個(gè)資金缺口帶來(lái)的問(wèn)題，每年至少需要提高運(yùn)營(yíng)效率4%-5%。這是一個(gè)史無(wú)前例的挑戰(zhàn)。

政府應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的辦法始終是改革、改革、再改革。卡梅倫的政策主張盡管面臨洶涌如潮的批評(píng)，但驚險(xiǎn)地通過(guò)國(guó)會(huì)表決。他的政策主要有五點(diǎn)：第一，賦予患者選擇專(zhuān)科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)的權(quán)利。第二，醫(yī)院績(jī)效考核更加注重服務(wù)質(zhì)量，根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果支付醫(yī)院。第三，賦予醫(yī)衛(wèi)技術(shù)人員更多自治權(quán)。第四，減少NHS的管理層級(jí)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高行政效率。第五，增強(qiáng)地方政府在促進(jìn)居民健康上的責(zé)任。前四點(diǎn)政策無(wú)疑都是進(jìn)一步給患者和醫(yī)院松綁，進(jìn)一步發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的作用。

1979年以來(lái)，歷經(jīng)政黨輪替、首相易位，英國(guó)醫(yī)改的市場(chǎng)化方向堅(jiān)持了下來(lái)。然而，這條市場(chǎng)化道路并不是一馬平川，而是歷盡滄桑。市場(chǎng)化改革當(dāng)初并不是撒切爾首相的首選項(xiàng)，后來(lái)的布萊爾首相還出現(xiàn)了彷徨，朝野內(nèi)外一直罵聲不斷。但是，無(wú)論怎樣磕磕碰碰、跌宕起伏，市場(chǎng)化改革最終成為提高資金使用效率、改善醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的唯一歸途。

（作者系單位中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所公共政策研究中心）endprint