國企再啟市場化征程

韓永

9月13日，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）公布。由于這一文件此前已經(jīng)下發(fā)至一些企業(yè)，其內(nèi)容從9月7日開始已在業(yè)內(nèi)人士問流傳。

業(yè)內(nèi)人士大多認(rèn)為，該《意見》將國有企業(yè)向市場化的方向推進(jìn)了一大步，并且在體制和機(jī)制上做出了保證，這將產(chǎn)生兩方面的效果：一、減少非市場因素對國企的干擾;二、激發(fā)國企的動力，解決其效率不高的頑疾。

但也有人認(rèn)為，國企改革的效果，除了看其文字上的突破外，還要看其落實(shí)的效果，而就像《意見》出臺的過程充滿了博弈一樣，其落實(shí)的過程也有很多的不確定性。

改革的精準(zhǔn)性

在9月14日的吹風(fēng)會上，國務(wù)院國資委副主任張喜武將《意見》的8章30條內(nèi)容分成了三個板塊，其中導(dǎo)言和第一章為第一板塊，內(nèi)容包括這次改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)。其主要目標(biāo)的內(nèi)容與年限設(shè)定，均與十八屆三中全會對中國全面深化改革的描述一致，即“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果”。這也表明，國企改革，是中國全面深化改革的一個方面。

《意見》的第二個板塊，是這次改革的主要舉措，包括第二章到第六章的內(nèi)容。這是此次改革的主體部分，蘊(yùn)含著很多的制度突破。其中比較大的突破包括：對國企實(shí)行分類管理;監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理體制，從過去直接“管企業(yè)”，轉(zhuǎn)向“管資本”;發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì);試行員工持股。

《意見》的第三部分主要說的是改革環(huán)境，即如何為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境，以及黨與國企之間的關(guān)系。前者強(qiáng)調(diào)“確保重大改革于法有據(jù)”，后者則要求“把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來”。

張喜武在吹風(fēng)會上說，這次改革的一個主要特點(diǎn)，是更加注重改革的精準(zhǔn)性，即“改革是奔著問題去，有什么問題就改什么問題”。9月13日，在《意見》公布后不久，國務(wù)院國資委主任張毅在接受媒體采訪時，指出了國企目前存在的一些主要問題：一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全;國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善：國有資本運(yùn)行效率需要進(jìn)一步提高;一些企業(yè)存在管理混亂、內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問題;一些企業(yè)黨組織管黨治黨責(zé)任不落實(shí)，作用被弱化等。

這些問題都是國有企業(yè)的頑疾。對于其形成的原因，國務(wù)院國資委原主任王勇曾在2012年接受采訪時給出如下兩點(diǎn)理由：一、國企既要追求利潤的最大化，又要承擔(dān)很多的社會責(zé)任?！把肫笥?300多個醫(yī)院、學(xué)校，全國國企有1600多萬離退休職工，其中央企有516萬，這些人1年的基本養(yǎng)老額外補(bǔ)充就要400多億元。”二、在國有企業(yè)的管理上，還存在著粗放式管理的問顥。

張喜武在吹風(fēng)會上說，這次改革的一個主要特點(diǎn)，是更加注重改革的精準(zhǔn)性，即“改革是奔著問題去，有什么問題就改什么問題”。

山東省國資委原主任譚成義早在2012年接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時，指出國有企業(yè)最難破除的瓶頸是用人機(jī)制?！斑@是致命的問題。內(nèi)生動力不強(qiáng)，關(guān)鍵是用人機(jī)制僵化所致?！?/p>

他說，國有企業(yè)的黨政干部只要不違法、不違紀(jì)，怎么也能干到退休?！皣衅髽I(yè)也是企業(yè)，市場對你來說是無情的，你卻用近乎‘有情的方式來管理企業(yè)，這是不匹配的?！薄八械膰衅髽I(yè)都面臨這個問題。用人機(jī)制如果不改革，國有企業(yè)早晚得死。”

市場化改造

而《意見》為國企改革開出的藥方、是市場化。但在做這件事之前，先要對國有企業(yè)進(jìn)行分類。

長期以來，國有企業(yè)在功能定位上一直存有模糊地帶，其發(fā)展究竟應(yīng)以利潤訴求為重還是以公共利益為重，沒有明確劃分，若對不同屬性的國企采用同一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，適用的效果又不甚理想。業(yè)內(nèi)人士指出，在國企改革問題上，分類改革已經(jīng)成為其他改革的前提和基礎(chǔ)。

此次《意見》，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，對其實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核。商業(yè)類國企按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活動、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，對其考核的重點(diǎn)，在于經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。

而公益類國企則以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，對其考核的重點(diǎn)為成本控制、產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)黽以及營運(yùn)的效率和保障能力。

在分類的任務(wù)完成后，接下來就要對國有企業(yè)的用人機(jī)制、薪酬制度、投資方向以及管理體制進(jìn)行市場化改造。這里包括兩個方面的內(nèi)容，一個是對企業(yè)內(nèi)部的制度進(jìn)行改造，另一個是對其外部的制度進(jìn)行改造。

內(nèi)部方面的改造主要包括推進(jìn)股份制改革、健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、建立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度、實(shí)行市場化的薪酬分配制度，以及深化內(nèi)部用人制度改革。

山東省國資委原主任譚成義此前提及的問題，基本上能在此處找到答案。《意見》規(guī)定，對國企負(fù)責(zé)人實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法?！皩κ袌龌x聘的職業(yè)經(jīng)理人，實(shí)行市場化薪酬分配機(jī)制?！蓖瑫r形成各類管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出的流動機(jī)制。

此處還有兩方面的內(nèi)容引起了較大的關(guān)注：一是提出“創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集同公司整體上市”;二是提出允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，“在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度”。

在國企整體上市方面，有人注意到其用詞的細(xì)微變化：原來的用詞是“支持具備條件的央企加快整體上市”，現(xiàn)在則是“創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集同公司整體上市”。也就是說，即便有些企業(yè)條件尚不齊備，也被要求“創(chuàng)造條件”。

中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦對此解讀說，這預(yù)示著將大力依靠資本市場對國有資產(chǎn)進(jìn)行重組，大量優(yōu)勢資產(chǎn)有望通過多種形式逐步注入上市公司中，重塑上市公司價值的變革或?qū)㈤_啟。

而允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股的規(guī)定，為國有資本的保值增值提供了更強(qiáng)有力的保證。優(yōu)先股主要指在利潤分紅及剩余財產(chǎn)分配方面，優(yōu)先于普通股。但優(yōu)先股股東沒有選舉及被選舉權(quán)，對公司的經(jīng)營一般沒有參與權(quán)。

分析人士認(rèn)為，這一制度的實(shí)施，可能會帶來兩方面的結(jié)果：一、國有資本更易于保值增值：二、國有資本表決權(quán)的下降，意味著其他資本擁有了更大的決策空間。

“婆媳關(guān)系”

而市場化對國企外部制度的改造，主要指監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國企管理體制的變化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國企的監(jiān)管方式，原來是分兩級，就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國企，監(jiān)管的方式是全面監(jiān)管，“管人管事管企業(yè)。”而《意見》決定改組組建國有投資、運(yùn)營公司，對國有企業(yè)履行出資人的職責(zé)，而國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)則對這些投資運(yùn)營公司履行出資人的職責(zé)。

長期以來，國有企業(yè)在功能定位上一直存有模糊地帶，其發(fā)展究竟應(yīng)以利潤訴求為重還是以公共利益為重，沒有明確劃分，若對不同屬性的國企采用同一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，適用的效果又不甚理想。業(yè)內(nèi)人士指出，在國企改革問題上，分類改革已經(jīng)成為其他改革的前提和基礎(chǔ)。

這樣，原有的兩級監(jiān)管體制，就變成了三級監(jiān)管體制：國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對這些平臺進(jìn)行監(jiān)管，這些平臺則對國企進(jìn)行監(jiān)管。由于這些平臺是投資運(yùn)營公司，它們監(jiān)管的方式，也從此前的“管人管事管企業(yè)”，變成只管資本。

國務(wù)院國資委研究中心咨詢部部長張春曉，以“婆媳關(guān)系”比喻這種監(jiān)管者與國企之間的關(guān)系。他說，在前一輪的國企改革中，給國有企業(yè)的權(quán)利只有經(jīng)營權(quán)，而監(jiān)管部門作為“婆婆”管得太多，“兒媳婦”就沒有辦法干。在新一輪的改革中，“婆婆”不再管那么多，放手讓“兒媳婦”做，“兒媳婦”就會做得更好。

在9月14日的吹風(fēng)會上，財政部部長助理許宏才說，這些投資運(yùn)營公司，實(shí)質(zhì)上是在政府與市場之間設(shè)立了一個“界面”和“隔離帶”。

而發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，算是市場化對國有企業(yè)投資領(lǐng)域的改造?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)此前早有提及，《意見》的新意，一是探索員工持股制度;二是堅持因地制宜、因業(yè)施策、因企施策，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進(jìn)一個。

據(jù)知情人士透露，財政部曾為什么人可以持股一事，進(jìn)行了多次討論。最難決定的問題是：哪些人可以持股？管理層、技術(shù)骨干還是全員持股？

從《意見》的表述看，國企在這方面的改革傾向于管理層、技術(shù)骨干持股，而不是全員持股。“優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)點(diǎn)比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股?！?/p>

這一規(guī)定背后，或有為國企上市的考量。按照證監(jiān)會的規(guī)定：除少數(shù)經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)的金融企業(yè)外，上市前持股職工人數(shù)超過200人的，一律不準(zhǔn)上市。存在工會持股、持股會以及個人代持等現(xiàn)象的公司也不準(zhǔn)上市，除非上市前予以徹底清理。

《意見》公布后，以其突破的廣度和深度贏得了廣泛的肯定。但也有人認(rèn)為，正因?yàn)檫@種廣泛的突破，可能會增加其在實(shí)施中的難度，所以要對其進(jìn)行評價，還要看其在實(shí)踐中實(shí)施的效果，而過程中的博弈在所難免。

另外，《意見》實(shí)施的過程中，或許還有其他的問題需要解決。比如如何防范國有資產(chǎn)的流失問題，以及如何處理黨委和董事會之間關(guān)系的問題。對于前者，《意見》作出了很多細(xì)致的規(guī)定，而最為引人關(guān)注的一條，是其關(guān)于信息公開的規(guī)定，“依法依規(guī)、及時準(zhǔn)確披露國有資本整體運(yùn)營和監(jiān)管、國有企業(yè)公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營情況、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息?！?/p>

而對于后一個問題，雖然《意見》在黨委和董事會的分工上作出了很多規(guī)定，但基于此前的很多實(shí)踐，在國有企業(yè)的運(yùn)營中，黨委如何把控松緊適度的問題，尚需觀察。