淺議內部控制在行政事業單位的發展與實施

安徽省質量技術監督局機關服務中心 鄭曉燕

簡單地說，內部控制就是行政事業單位為了實現自己的控制目標，切實地保護單位資產的安全性和使用的有效性，通過一定的方法、手段與措施來降低單位經濟活動的風險而實施的工作。在我國，由于對提高企業經營效益和市場競爭力的迫切要求，內部控制的地位不斷提高，現代企業的內部控制制度已日益完善。與企業相比較而言，一些行政單位事業單位在內部控制制度的建立和實施效果方面卻顯得尤為落后。各級行政事業單位應從本單位的實際情況出發,學習國內外先進企業實施的內部控制方法，構建具有自身特色的內部控制體系，實現單位的管理進步和長遠發展。

一、內部控制制度在我國企事業單位的發展進程

中國在20世紀90年代中后期就開始推進內部控制的建設。《獨立審計準則第九號—內部控制和審計風險》的頒布是我國現代內部控制建設的起點。2000年7月，新《會計法》實施，首次以法律形式對內部會計控制提出了規定?！秲炔繒嬁刂埔幏丁疽幏对囆小泛汀秲炔繒嬁刂埔幏丁泿刨Y金試行》等相關法律法規的相繼出臺，對內部控制制度在企業和行政事業單位的建立和發展起到了積極地促進作用。

2010年4月，我國財政部聯合其他五部門共同發布了《企業內部控制配套指引》，連同之前頒布的《企業內部控制基本規范》標識著內部控制規范體系在我國企業中已基本建立起來。但該基本規范與配套指引主要適用于企業,行政事業單位在資金來源、會計核算、風險識別、管理模式等方面都與企業存有較大區別,因此不能簡單套用。為促進事業單位內部控制的發展，財政部于2012年11月發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》。為輔助其順利地實施，財政部又分別重新修訂了行政單位的財務規則和事業單位的會計準則、會計制度，這有利地推動了我國行政事業單位內部控制的全面建立。

二、內部控制在行政事業單位執行力較差的原因探析

(一)內部控制制度本身有待完善和健全

近年來，內部控制制度在企業得到了飛速的發展和進步，取得了一定的績效。但是，現階段我國行政事業單位的內部控制制度體系仍不夠完善，缺少一套內部控制具體性的指導規范。在實施過程中，很少有行政事業單位根據自身的業務特點及實際情況去研究和設計系統的內部控制操作規范。同時，實行的內部控制相關制度也很少能按照適應性原則的要求隨著單位運營情況和實際的控制目標以及市場環境的變化和發展而不斷地修訂和完善，以適應現代復雜的社會經濟活動給其帶來的風險和壓力。

(二)對內部控制的必要性和重要性缺少認識，內控意識較差

財政部在制定行政事業單位內部控制實施的原則中明確規定了全面性原則：行政事業單位開展內部控制應當貫穿單位所有的經濟活動和相關的監管活動，包括財務預算、收支業務、政府采購業務、資產控制活動、建設項目及合同的管理等各種經濟活動中，并且要涵蓋各個環節，包括事前控制，事中控制和事后控制。同時還要求單位的所有工作人員包括單位負責人都要參與內部控制建設工作中去。在實際工作中，很多單位的內控制度往往只停留在“文件”上、“口號”上，內控執行要求在單位領導層面前缺少執行力，大多數職工認為內部控制的實施僅是財務部門的工作，更有甚者，認為內部控制制度束縛了日常工作，對內部控制執行產生抵觸情緒。

(三)內部控制的執行力有待提高

提高行政事業單位內部控制執行力的關鍵就是實施規范的措施和嚴格地執行流程。同時實施的措施和流程也是將制度落到實處的具體辦法,其規范、有效直接決定著內部控制工作的成效。但在實際工作中，由于受成本效益原則的限制，行政事業單位的內控管理不可能不計成本地投入人、財、物力，制約了內部控制實施的有效性。例如，在我國，很多基層行政事業單位財力不夠，編制有限，人員緊張，大多存在一人多崗，崗位設置不合理的現象，嚴重違反了制衡性原則。此外，大多數單位制定的內部控制措施是針對日常的經常性經濟事項，對偶然突發性經濟事項，較少建立相應防控措施，這種事項一旦發生，原先制定的內部控制相關制度就喪失了控制力。同時，多數行政事業單位內部控制的實施措施未能與辦公自動化、財務管理、資產管理等管理信息系統建設有機結合，降低了內部控制實施的效率和效果。

(四)缺少有效的內外部監督激勵機制來檢驗和促進內部控制的執行效果

據統計，目前我國大多數行政事業單位都沒有設置內部審計部門和監督部門，對內部控制制度的執行結果缺乏具體的日常監督和激勵措施。例如對大額支出和專項資金沒有實行跟蹤問效和績效評價，直接影響了內部控制機制在行政事業單位作用的發揮。在外部審計監督環節上，包括財政，審計等在內的政府監督機制，未能形成綜合監督的合力，財政、審計等外部督查工作較少對被審計單位相關制度的本身以及制度實施的情況進行審計和監督，針對內部控制設計中的缺陷和實施中存在的不足，提出審計處理意見和相關建議并督促整改。

三、實施內部控制對于行政事業單位的必要性和相關改進措施建議

在當前的政治經濟環境下，行政事業單位科學建立并有效實施內部控制不僅僅是為了提升單位內部管理的規范化、科學化水平，保障單位的順利運營，也是深化單位的體制改革，建設服務型政府，使其獲得更多的經濟效益和社會效益的關鍵，同時也是防范舞弊和預防腐敗的有效手段。

因此，行政事業單位應確實提高內部控制實施的有效性，建議采取以下改進措施。

(一)積極營造適應內部控制實施與發展的內在環境

現代內部控制理論普遍認為，“人”是內部控制中的根本和核心因素。因此，首先必須加強對行政事業單位各級領導在內部控制方面的培訓學習，強化單位領導層的責任意識，以身作則，做好宣傳和引導，積極帶動相關工作人員執行內控制度的積極性,從而推動內部控制工作在整個單位的有效開展。

(二)建立健全相關的制度規范

讓內部控制充分發揮功效，關鍵在于制度的完善與落實。只有不斷建立健全各項管理制度，使內部控制與單位的各項經濟活動有機融合，真正做到用制度管權，按制度管事，靠制度管人，才能促進內部控制地有效實施。在單位層面上，要不斷地完善相關的制度規范，一方面要細化制度規范的內容和指標，切實地加強內部控制制度規范的適用性和實用性，使其更易操作和管理，充分發揮其應有的價值和作用。對內部控制過程中關鍵崗位工作人員實行輪崗輪訓制度，積極推進信息化建設加強內部控制等。在業務層面上，實施預算績效管理制度，提高預算編制質量和執行的有效性；在資產管理和政府采購方面，從程序上對重點工作和關鍵風險點加以控制。

(三)建立監督評價機制以促進內部控制制度的持續完善

內部控制的實施效果需要良好的監督評價機制來進行檢驗和不斷地促進。應嘗試采取以下幾項措施：一是對內部控制的研究和落實應建立長效機制。隨著內部控制制度及相關財務制度的發展完善，多數行政事業單位結合本單位的實際情況，制定了一套內部控制相關制度。但是該制度能不能發揮其應有的績效，可操作性如何，存不存在漏洞，這就需要監督評價機制來檢驗。行政事業單位對單位內部控制制度的有效性及適應性應定期開展評價工作，以促進單位內部控制制度建設的持續完善。針對內部控制流程中的關鍵風險點和薄弱環節，應針對性地及時制定防控措施。同時，應自行組織或邀請社會力量對內部控制制度進行全面的考核和評價，增強單位內部各個部門之間的溝通和協作，提高制度執行的透明度，讓更多的人參與進來，實現共同的監督和評價，進而實現行政事業單位更好更快地發展和進步。

四、結束語

綜上所述，行政事業單位內部控制制度的建立和完善對于單位的改革和發展有著十分重要的作用,它不僅影響行政事業單位的社會公眾形象,更是公共資源合理配置的重要依據。因此,對行政事業單位內部控制的研究具有重大的理論意義和現實價值。各級行政事業單位一定要及時地發現實際工作中單位內部控制工作存在的問題和不足，根據自身的實際發展情況和控制目標提出切實可行的解決措施，在加強內部控制能力的同時促進單位其他工作的順利開展，從而實現單位職能正常高效地運行。

[1]《行政事業單位內部控制規范》財政部制定立信會計出版社

[2]《高級會計實務》財政部會計資格評價中心編經濟科學出版社

[3]《內部控制學》史元、粱運吉主編科學出版社

[4]《企業內部控制學》鄭洪濤張穎著東北財經大學出版社