城市公共安全法治化的障礙破解與路徑選擇

李永清

導讀：十八屆四中全會公報指出，貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，推進公共安全法治化，構建國家安全法律制度體系。這意味著城市公共安全和“法治”將不斷走向融合和統一。中國城市目前正處于公共安全事件的多發高發期，如何沖破城市公共安全法治化道路上橫亙著的障礙，加快法治化步伐，為市民提供強有力的公共安全保障，已成為擺在城市政府面前的一個重要課題。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.005

一、沖破法律文化障礙，加快形成對法律普遍服從的社會氛圍

城市公共安全法治化離不開對傳統法律文化的考量。中國傳統法律文化中的“人治”傳統，形成一股盤根錯節、無孔不入的強大力量，對城市公共安全法治化產生了深遠的負面影響。

（一）筑牢法治化精神根基

法律要獲得普遍的服從，必須筑牢崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的精神根基。這是法治化的靈魂。

牢固樹立法律至上理念。法律至上是法治與人治在理念上最根本的區別。人治文化中，法律只是工具。法律游離于人們的需求之外，人們也自然不會崇仰法律。法律至上主要包含如下含義：一是法律應具有至高無上的權威。一切以法律為準繩，全體社會成員對法律始終保持敬畏之心，法律被人們普遍地信仰與崇拜：立法機關依法立法，行政機關依法行政，司法機關依法適用法律，企業遵紀守法，公民不鉆法律的空子。二是法律要平等地約束所有人。任何人都不享有超越法律的特權，任何人都不能以個人意志代替法律，任何人都必須嚴格服從、遵守法律，觸犯了法律的都必須毫無例外地承擔責任。

牢固樹立人本理念。法治文化的宗旨在于尊重和保障人民群眾權利，人治文化中沒有權利的理念。人本理念主要包含如下含義：一是堅持權利優先，主動回應人民群眾期待，依法保障人民群眾的人身權、財產權和基本政治權利不受侵犯，依法促進人民群眾的經濟、文化、社會等方面的權利充分實現。二是明確人的主體地位，法治化治理不是重物輕人，也不是用權力管人、用制度治人，治理的最終目的是為了實現對人的服務。

牢固樹立權力不能任性的理念。法治文化主張權力有限、權力制約，人治文化主張“以權代法”、權力無限。權力不能任性的理念主要包含如下含義：一是任何公權力不得超越憲法與法律。要嚴守憲法法律底線，在法律范圍內活動，不得有超越憲法法律的特權。二是法治的要義和精髓，就在于作為法治主體的公民以法治權。三是政府把法律作為制定政策、處理問題的第一遵循，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

（二）善于運用法治思維和法治方式治理公共安全問題

對公共安全問題，各個治理主體都要善于運用法治思維和法治方式進行分析和處理。

一是政府要把法治思維和法治方式運用到公共安全事件治理的全過程。在公共安全治理中，存在排斥法治的現象：首先，不少法律法規、規章制度流于形式。例如，為了加強對化學危險物品的安全管理，國家頒布了《危險化學品安全管理條例》、《危險化學品目錄》（2015版）、《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》（安監局令第41號）、《危險化學品登記管理辦法》、《危險化學品經營許可證管理辦法》、《危險化學品安全使用許可證管理辦法》等十多項法律法規，它們對政府的監管職責作了明確的規定，但是實踐中，有些履職不到位，有些玩忽職守。其次，許多應急預案沒有法律依據。各個城市數量龐大的應急預案，“均自稱依據憲法、法律及行政法規等規范性文件，但是大多數應急預案的規范內容實質上缺乏明確的法律依據”。[1]再次，一些領導干部治理方法手段偏離法治軌道，行事風格有悖于法治精神。他們習慣于采用強權和高壓手段平息群眾合法訴求，在處理征地拆遷、勞資糾紛和環境污染等事關群眾切身利益的群體性事件方面，認為“擺平就是水平”“搞定就是穩定”“沒事就是本事”，習慣于過度依靠個人經驗、能力甚至是直覺，習慣于“上級指示”。要改變這種狀況，必須真正讓法律法規成為領導干部開展公共安全工作的行為規范和行動準則，養成在法治約束下想問題、訂規劃、做決策、辦事情的習慣。

在公共安全事件的潛伏期和征兆期，要充分發揮法律強大的指引功能、保護功能和預測功能，實現源頭治理。在公共安全事件潛伏期和萌芽期，通過法律指引利益相關各方的行為方式，平衡社會公共利益與公民個人利益，緩解社會公正焦慮，化解社會矛盾；通過法律建立高效和統一的公共安全預防機制，實現關口前移，防患于未然。

在公共安全事件的爆發期和善后期，要充分發揮法律的控制功能，實現有效的應急管理。應急預案編制、應急體制建立、應急機制運行、分級響應、資金補償制度等一系列制度需要通過法律法規形式確定下來，并且借助法律的強制力保證應對有效、有序、有力。

二是市民要養成運用法治思維和法治方式維權的習慣。目前，城市正處于市民權利意識強與法律意識弱并存的階段，一方面市民訴求和民主參與的愿望日益強烈，但同時這方面的能力水平明顯不足，法律意識薄弱。合法權益受到侵害時，懼訟畏法，不善于運用法律武器維權，一些人信奉“信訪不信法、信權不信法”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，“以錯糾錯式”維權，采取攔截領導車輛、圍堵沖擊國家機關等方式違法上訪，嚴重影響了正常的社會秩序。

要開展法制宣傳教育，教育市民增強“人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護”意識，強化“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的法治觀念，使市民充分認識守法是應盡的責任和義務，也是維權的有力保證，依法理性維護自身權益，以合法合規形式表達利益訴求。同時，積極探索法律服務新模式，為群眾提供法律咨詢和法律援助，切實解決群眾依法維權難、維權成本高等問題，讓群眾權益通過法律途徑得到伸張和保護，讓群眾從每一起案件中感受到公平正義，主動依法維權。

二、沖破動力障礙，加快城市公共安全立法步伐

2003年非典以后，國家加快了公共安全立法步伐，初步建立起以《突發事件應對法》為主干的公共安全管理法律法規體系，這為地方加快實現公共安全法治化提供了良好契機。但是，地方特別是城市缺乏立法動力，總認為這是國家的事，導致城市公共安全法治化不能與國家同步，一些該由城市立法的工作沒有按時完成。例如，《突發事件應對法》出臺后各個城市至今沒有一部實施該法的條例，一些已有的法律法規又不能根據城市經濟社會發展及時進行修改或廢止。

（一）公共安全立法是城市的重要職責

城市擁有立法權有法律依據。2000年頒布的《中華人民共和國立法法》第六十三條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”同時規定，“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”除了國家主權等九個事項和必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。享有地方立法權的城市有49個。2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議決定對《中華人民共和國立法法》作出修改，地方立法權擴至所有設區的市。

不僅如此，深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市等經濟特區城市還有立法優勢。這四個城市的人大及其常委會，根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在各自的經濟特區實施，并報全國人大常委會、國務院或所在省的人大常委會備案。由于立法權源、效力等級和適用范圍不同，與一般地方立法權相比，經濟特區立法具有前瞻性、自主性、廣泛性和實現性的特征。

城市公共安全立法是城市自己的事。該項工作應由市（設區的市）級人大常委會和人民政府統一領導，人大有關法制機構和政府法制工作機構共同牽頭，其他與公共安全相關機構共同參與進行。要組織城市的科研力量，以城市公共安全管理的薄弱環節和制約因素為突破口，對重大公共安全事件應對體制機制的有關法律問題進行系統深入的研究，以保證城市公共安全法治化具體路徑之科學性、可行性。

（二）城市立法要體現城市特色

一是要體現城市性。城市公共安全問題具有特殊性，立法要緊密結合城市公共安全工作特點，一切從實際出發，根據各領域、各時期的現實需要，針對具體情況及時、靈活、適當地立法，改變當前法律法規制定中出現的“復印現象”，使其能夠在解決城市公共安全問題中發揮作用。

二是要體現民生性。城市立法要著力解決民生和社會管理問題，因為民生和社會管理問題是很多公共安全事件產生的根源。例如，通過制定企業集體協商和集體合同條例，構建并發展和諧穩定的勞動關系，就可以預防因欠薪等產生的群體性事件。

三是要體現可操作性。城市立法很多是實施國家和省法律、行政法規，對上位法進行細化補充，本身就需要有很強的針對性，不能成為擺設“花瓶”。因此，不盲目追求法規體例的完整，立法項目不要貪大求全，盡量做到一事一法；立法的條文力求精簡，需要幾條就規定幾條，重在管用，重在實施。

四是要體現先進性。城市立法的一個功能是在國家專屬立法權以外且國家尚未立法的情況下，先行先試。因此，城市應從法治創新角度，重點關注世界先進城市治理公共安全問題的先進經驗和做法，結合市情加以消化和吸收，率先制定實施一批在全國有示范性、引領性作用的法規規章，為國家立法提供經驗。

（三）城市公共安全法治化需要系統性的頂層規劃和設計

目前，對于城市公共安全法治化的目標、途徑等基本問題的認識還不是很清晰，立法存在一定的盲目性，往往根據某項工作的需要臨時動議，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。

城市公共安全法治化是一個持續改進完善的系統工程，其中涉及公共安全系統內外多重因素的交叉影響。因此，必須適應城市公共安全面臨的新情況新特點，加大對城市公共安全法律法規體系的研究力度，為城市公共安全管理法治化提供學術和理論基礎。同時，要站在城市大安全觀的高度上來考慮法治體系的構建問題，綜合考慮與其相關的實施、手段、保障等問題，兼顧當下與長遠、實證與預測，最終形成上下貫通、結構科學、內容全面、關系明確的公共安全法治體系。

三、沖破制度障礙，加快形成完備的法律規范體系

我國城市公共安全法律體系建設進行比較晚，公共安全法律法規還不夠健全。法律法規是良法，完備的法律法規體系的衡量標準是能夠涵蓋城市重要的公共安全事件、法律規范之間的協調統一。[2]

（一）建立涵蓋城市重要公共安全事件的法律法規體系

一是制定《公共安全治理條例》。由于城市缺少一部統一的跨部門、跨行業的公共安全治理法規，公共安全治理沒有統一的法律依據。城市人大應當根據國家的法律法規，制定《公共安全治理條例》，對公共安全的概念、范圍、領導體制、各部門的職能包括啟動機制和程序、各類公共安全責任主體的權利和義務、公共安全工作的開展與實施、經費和保障、獎勵與懲罰等都要做出明晰的規定，系統、全面地規范公共安全治理的各個領域和各個環節，為公共安全治理的全面法律化和制度化提供最基本的法律依據。

二是制定部門規章。不同行業、不同領域容易出現各種不同的公共安全事件，既需要有統一的法律進行原則性規范，也需要根據各自特點分而治之，實現公共安全的類別化治理。公安、衛生、司法、城管、民政、教育等部門結合自己的工作特點和具體職責分工制定相應的部門規章，形成不同的公共安全法治系統。該系統以四大類公共安全事件為框架，主要包括：公共衛生安全法規、食品公共安全法規、安全生產公共安全法規、藥品公共安全法規、地震公共安全法規、三防公共安全法規、治安公共安全法規、交通公共安全法規、消防公共安全法規、群眾大型活動安全法規等。

三是制定《公共安全治理條例》的實施細則。街道、社區、企事業單位制定《公共安全治理條例》的實施細則，深化、具體化《公共安全治理條例》的內容，明晰切實可行的操作措施。

（二）實現法律法規的協調統一

協調性體現為法律法規體系內部的法律、法規、規章、預案的相容性、一致性，即內容上和諧統一，形式上完整一致，構成邏輯性強的法律法規體系。

一是系統規范現有法律法規體系。要綜合把各級各類法律法規有機地結合起來，實現法律、行政法規、各種規范性文件，以及各種應急預案的有機銜接，消除它們之間的沖突和矛盾，提高法律法規之間的銜接緊密度和一致性。例如，各個城市出臺和制定了很多突發事件應急預案，應當明確定位應急預案與應急法律、法規之間的關系，[3]避免應急預案取代法律法規，成為城市政府處置突發事件的主要甚至唯一執法依據。

二是系統優化現有法律法規體系。公共安全管理是一個包含應急管理的大概念，應急管理指的是非常態管理，應急管理法治指的是非常態法制，即“雨天法案”；公共安全管理包括常態質問非常態管理，公共安全管理法治是一個從常態法治轉為應急法治、再恢復到常態法治的過程，即“晴天法案”和“雨天法案”兼而有之，其法治化程度不能局限于應急這個環節，因此，需要做好應急法律法規與常態法律法規的無縫銜接工作。

（三）提升立法的質量，確保“有良法可依”

“良法”是評價法律法規的重要標準，因而也是公共安全法治化的價值導向。當前不僅需要“有法可依”的法治，更需要建立在“良法”前提下的法治。

一是立法宗旨上，改變總體上權利保障不力的狀況。立法要適應市場在資源配置中起決定性作用的要求，立足于保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，而不是過于強調公民、法人和其他組織對政府承擔的義務。特別是在政府需要動用社會資源應對公共安全事件時，更需要相應的法律救濟，確保公民的基本權利得到有效保護。

二是立法重點上，由重事中處置、輕事前預防和事后管理向重事前預防和事后管理轉變。許多城市單項立法的核心內容是事中處置，欠缺對事前預防和事后恢復、調查、補償、救助的規定，例如對各類突發事件的救助、補償、保險的具體規定還是空白；或者雖然有規定，但都是原則性的規定，缺乏具體實施細則、辦法，例如現行立法對如何調動社會力量、如何充分發揮市民自救的作用，只有一些原則性的提法。未來城市立法要補齊事前預防和事后管理兩塊短板。

三是立法內容上，要以法治化為引領，有效推動公共安全治理體制、機制建設，打造適應城市發展需要的公共安全治理體系升級版。通過完善立法，健全權責明確、統一高效、協同運作的公共安全組織體系，實現公共安全治理主體法治化；通過完善立法，不斷有效回應公共安全管理過程中出現的法律需求，[4]建立健全風險評估預警機制、應急響應機制、現場指揮機制、協助聯動機制、輿論引導機制、資源保障機制、社會力量的參與機制，實現公共安全治理機制法治化。

四是立法技術上，遵循基本的立法技術規范，改變體例和結構不規范、條文邏輯不明晰、文字表述模糊甚至存在歧義、條文過于粗糙和操作性差等問題，保證立法的科學性、規范性、統一性。

四、沖破執行障礙，加快形成高效的法治實施體系

法律法規的生命力在于執行。已有的公共安全法律法規在實踐中并沒有嚴格地實施，存在著較嚴重的有法不依、執法不嚴的現象，一些法律法規成為“軟法”。例如，法律規定的宣教演練、風險評估、物資儲備等工作難以有效推動；法律規定信息公開，但一些城市政府卻封鎖信息；應急處置結束后難以按照法律法規的規定，嚴厲問責，科學、客觀總結經驗教訓，等等。

（一）強化具體要素環節的法治執行力

魔鬼都藏在細節中。要素和環節就是公共安全治理的細節。公共安全治理法治化是一個宏大的系統工程，涉及的要素有組織、體制、機制、權力、責任、決策、信息、救助、社會參與等，包含的主要環節有事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復，法治的執行力就體現在這些具體的要素和環節之中。這就要求法律法規對這些要素環節的條文具有很強的操作性、很高的實用性和很嚴的約束力。例如責任是重要的要素，但人們對責任的法治性存疑，一個重要的原因是，被問責官員復出的程序、標準、條件極其模糊，隨意性太大。要使責任落到實處，就要實現問責法治化。對問責主體、問責對象、問責范圍、問責適用、問責程序、問責標準作出規定并嚴格執行。

（二）提高公共安全治理的執法能力

當前，公共安全治理的執法能力不能滿足嚴峻的公共安全形勢的需求。突出表現為：執法的標準規范力不足，執法的專業化不足，執法檢查內容、方式創新不足。

圍繞執法中的突出問題有針對性地建章立制。大力加強執法規范標準建設，出臺《公共安全管理執法細則》、《現場處置操作規程》等一系列執法規范，使公共安全管理主要領域和主要環節具備相應的執法標準規范，為提升執法質量提供有力保障。

高度重視隊伍專業化建設。很多公共安全管理人員缺乏專業素質和背景，有些人員是從部隊或其他系統轉來的，有些是大學生畢業招考進來的。他們或沒有專業知識，或無實際工作經驗。對他們要針對性地加強專業訓練，強化培訓的標準化、規范化、實戰化訓練，提升公共安全管理水平。

創新公共安全管理執法檢查內容、方式。開展以預防預警機制建設、應急預案管理、應急培訓演練、隊伍建設、應急資源保障等為重點的聯合執法檢查工作，及時發現、排除公共安全隱患；認真制定年度執法計劃，明確重點監管對象、檢查內容和執法措施，并根據公共安全實際情況及時進行調整和完善；建立完善“四不兩直”（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待，直奔基層、直插現場）暗查暗訪安全檢查制度，確保執法效果；風險管理與部門執法監督相結合，將風險評估寓于日常監督檢查中，建立公共安全分類分級監管制度，對重大事故隱患加大執法檢查頻次；充分運用“互聯網+”、大數據等技術手段和工作平臺，構建社區網格巡查、群眾舉報核查、企業單位自查、執法部門監察、領導帶隊督查相結合的隱患排查治理長效機制。

（三）建立健全嚴密的法治監督體系

法律法規的實施不能僅僅依靠行政化力量，應當充分發揮各種監督力量的作用，合力保證法律法規的貫徹實施。

構建體制內的剛性監督體系。城市人大及其常委會應按照《憲法》和《監督法》的精神，牢牢抓住公共安全這個監督重點，指導督查應急管理法律法規實施情況；將詢問權、監督權、調查權和質詢權具體化和實踐化，建立健全嚴格管用的重特大突發公共事件處置的監督機制。城市政府要把法治建設作為考核各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核體系，不斷提升法治建設水平。

構建體制外的有效監督體系。首先，建立第三方性質的獨立調查制度。世界先進城市一般都設立了第三方性質的獨立機制，公正甄別事件誘因，舉一反三，吸取教訓。我國的調查主要還是以政府自查自糾或上級查下級的形式為主，不僅不能確保調查的客觀公正，而且也很難真正找出事件發生的原因。這種先天性的缺陷在體制內很難找到根本性的解決方式，唯有通過改革引入異質的監督力量。要探索建立由國家權力機關、法定獨立機構或社會機構等第三方牽頭的調查制度，并組織人大代表、政協委員以及相關專家、學者、律師和其他社會人士參加，擺脫政府的行政干預以及被調查對象的干擾，[5]并將調查情況公開，保障公眾的參與權、知情權、監督權。其次，建立健全網絡監督機制。網絡監督的優勢在于，彌補體制內監督和體制外群眾監督等方面存在的不足，快速持久形成強大的輿論場。這是一種強大的輿論監督，許多人們所熟知的公共安全問題正是在這種監督的推動下得以解決的。

參考文獻：

[1]孟濤.緊急權力法及其理論的演變[J].中國法學，2012（1）.

[2]李昊.重大公共事件的特點及其法治化應對策略[J].云南大學學報，2014（2）.

[3]莫紀宏.《突發事件應對法》及其完善的相關思考[J].理論視野，2009（4）.

[4]林鴻潮.公共應急管理的法治化及其重點[J].中國機構改革與管理，2011（6）.

[5]鐘開斌.群體性事件第三方調查——新加坡小印度騷亂的經驗與啟示[J].國家行政學院學報，2015（3）.

責任編輯：王 縉