城市公共安全管理的短板定位與補強研究

翟寶輝+余勇

導讀：城市公共安全是一個常講常新、常究常新的課題。剛剛發生的天津爆炸事故、去年發生的上海踩踏事件，從南到北發生的暴雨淹城都在證明，城市公共安全還存在重大未知領域，深入研究十分必要。在回顧前人研究文獻的基礎上，通過短板定位找出現有城市公共安全的薄弱環節，有助于提出全過程、無縫隙管理的城市公共安全觀，深化和拓展城市公共安全研究視野。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.006

從安全到公共安全，再到城市公共安全，邏輯上應該是一個由寬到窄的過程，但隨著社會經濟發展，特別是城市這個人口、建筑物、各類活動密集的聚居模式出現后，這個邏輯正在發生變化，城市公共安全已經成為一個包羅萬象的領域，在城市發生的，不在城市發生的，發生在空中的、水上的、實體空間的、虛擬空間的各種風險，構成了對城市公共安全的巨大威脅。城市公共安全研究自然順應了這一特點，具有廣泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主題，本文不對大量文獻作綜述性概括，只沿著全過程管理的路徑做一初步審視，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展開。

一、對城市公共安全研究的簡要回顧

城市公共安全已經成為一個包羅萬象的領域，相應的，城市公共安全的相關研究涵蓋了概念研究，如安全生產、突發事件、國土安全、糧食安全、環境安全、水安全、食品藥品安全等；體系建設，包括管理體系、評價體系、支撐體系、應急體系、保障體系等；規劃管理，包括風險源定位、排查、分布、優化、隔離、監控等，以及由此衍生的聚焦某一環節的深入研究，信息技術、生物技術等現代科技支撐的各類研究，還有人防、技防、物防、犬防等手段的運用研究等。隨著互聯網、物聯網產業發展，以信息技術為依托的城市公共安全研究方興未艾。

對于城市公共安全管理，根據蘭貴興的定義，城市公共安全管理就是城市政府及社會為預防和控制各種重大事件、事故和災害的發生或保護人民生命財產安全，減少社會危害和經濟損失而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列管理和因應策略的行為。在這一過程中，城市政府是城市公共安全管理的責任主體，而企事業單位、社會組織以及市民個人則是不可或缺的參與主體。[1]

保障城市公共安全有兩個重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不發生、少發生，在這一過程中，通過對城市公共安全事件進行研究和防范，并從時間和空間上安排和準備、加強管理，從而控制和降低城市風險；[2]二是及時的應急管理，也就是公共安全事件發生后在最短的時間內恢復城市正常運轉。因此，從內涵上來講，城市公共安全管理包括日常管理和應急管理兩部分。日常管理的重點在于查明風險、消除隱患、消滅誘因。應急管理的重點在于編制預案、充分演練、巡查檢驗、及時反應。

二、對城市公共安全管理的基本評價

我國城市公共安全管理已經進入了法律有依據、機構很健全、體制很順暢、體系很完備的良性階段。

（一）我國政府對城市公共安全管理的重視程度無以復加

如果從對城市公共安全的重視程度看，我國政府對城市公共安全管理重視程度已經達到頂峰，無以復加，主要體現在兩個方面。一是快速的立法進程。2002年我國頒布了《中華人民共和國安全生產法》，2014年進行了修訂，2007年頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》，日常管理由《安全生產法》來保障，應急管理有《突發事件應對法》為依據。相對我國立法、修法十分緩慢的進程，這兩部法的出臺是十分順利和快速的，足見立法機構和中央政府對城市公共安全的重視程度之高。二是依據兩法中央政府確定的地方一把手安全責任制。每當一次安全生產事件或突發事件發生后，當地一把手都是親臨現場指揮，而且成為媒體報道的頭條，重大事件中央還組成工作組現場調查，有些情況國務院總理、副總理還要親臨現場指揮并慰問。歷次火災、水災、地震、沉船、爆炸、滑坡、井噴、透水、踩踏等事件，一把手承擔安全責任而辭職或被罷免的并不鮮見。

（二）安全生產已經成為日常工作生活的組成部分

從中央到地方、從企事業單位到社區，各級各類的安全生產管理委員會已經做到了橫向到邊、縱向到底的全覆蓋，而且是大部分由主要負責人兼任單位安全生產委員會主任。行業管理組織還設立了安全生產聯席會議制度、安全員聯絡制度等。如原建設部就建立了從中央到地方再到各類建筑企業的安全員聯絡制度，可以做到從上到下、從政府到企業安全生產責任到人。日常工作中我們每個員工、家庭成員經常收到安委會的各類提示，包括交通、用電、用火、用氣、防盜等。

安全評價通過危險性識別及危險度評價，客觀地描述系統的危險程度，指導人們預先采取相應措施，來降低系統的危險性。目前安全評價已取得了長足的發展，分別從風險因素、災種、環節和過程等多種不同的角度構建了安全風險評估體系，[3]已經成為安全生產的約束環節。

（三）從上到下的應急管理體系已經建立

我國正式建立應急管理體系是從應急預案編制開始的，2003年我國戰勝SARS疫情之后啟動了全國性的應急預案編制工作。國務院辦公廳專門為制定預案出臺了《應急預案編制指南》，要求預案編制要做到縱向貫通行政和各類組織層級、橫向覆蓋行政和社會層面。在國務院的指導下，全國制訂了各級各類應急預案130多萬件，涵蓋了各類突發公共事件。[4]

2006年8月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式提出了我國以“應急預案、法制建設、體制建設和機制建設”為核心框架的應急管理體系。國務院辦公廳設立了應急管理辦公室，各級地方政府相應成立了政府辦公廳內的應急管理辦公室。以北京為例，2005年4月25日，北京市成立了突發公共事件應急委員會，統一領導全市突發事件應對工作。2006年底，市專項應急指揮部體系建設完成，絕大部分街、鄉、鎮和社區等都建立了應急責任體系和工作機制。當然也有其他形式的機構設置，如深圳把相關四個局合并為應急管理辦公室，作為市人民政府的組成部門。

既然各級領導和各層各面高度重視城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生產管理和應急管理體系，為什么還會出現很多人禍或是應該控制而沒有控制的事故或災害局勢呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉瑪依劇院火災、哈爾濱倉庫火災、上海高樓大火、央視大火，北京淹了、深圳淹了、廣州淹了、武漢淹了、濟南淹了，東方之星沉了、湖南邵陽漁船沉了、西沙漁船也沉了，廣州九江大橋塌了、湖南鳳凰大橋塌了、哈爾濱陽明灘大橋塌了，這說明城市公共安全管理肯定還有重大領域或者重要環節沒有觸及。我們的系統研究認為，城市公共安全事件不斷的主要原因是管理基礎薄弱和過程管理脫節。管理基礎薄弱是指整個社會對城市的認識不深入，對城市的運行規律不熟悉，對城市功能屬性和空間屬性沒概念，對各類功能包括基礎功能和衍生功能的作用機制不了解，不可避免地出現對危險和風險誘因的漠視，既不避也不管，任其惡變。限于篇幅，這里無法展開論述，可參見《現代城市綜合管理的本質、功能與體系再認識》一文。[5]而過程管理脫節，可以反映在安全生產管理和應急管理的多個環節。

（一）各級領導對城市公共安全很重視，但如何重視、重視什么沒有細化

各級領導的重視體現在會議和文件，召開會議傳達精神，發布文件部署措施，但很多時候流于形式，如何重視、重視什么往往沒有細化。從安全生產的角度看，因為絕大部分安全生產管理委員會是兼職機構，安全意識和管理行為落實在日常工作中，開不開會、發不發文影響不大，特別是在會議連連的工作方式下，沒有時間思考哪個環節更應該引起注意。從應急管理的角度看，大部分“應急辦”作為內設機構設在政府辦公廳，平時迎來送往，每天腳不著地，忙個不停，哪有時間思考風險和危險的發生規律？如果沒有一個全日制專家團隊和系列的專門研究支撐，應急辦很難判斷危險來臨的可能性和影響程度，也就難以判斷啟動應急響應的確切等級。

也就是說，無論事前事后，政府對城市公共安全的重視程度很高，但面對城市這個復雜巨系統，單用戰爭年代的死命令、軍令狀是難以確保城市公共安全的。會議和文件傳達部署了，不能跟上具體的落實措施，或者落實上錯位缺位，加上一定程度的僥幸心理和短期行為，很多沒有取得避免災害和事故的明顯效果。類似的事故此起彼伏就是例證。

（二）公眾的安全意識淡薄，危機宣傳還有很多空白

社會公眾是防范突發公共安全事件的重要力量。城市社會蘊含大量危機因素，不被認知很容易誘發或衍生事故和災難。但政府在公眾危機意識的宣傳教育、行為引導等方面往往是面子工程，并沒有取得應有的效果，熱衷于安全宣傳的社會組織又缺乏經費維持義務宣傳，應該宣傳提示的領域缺乏經費投入，由此造成了我國城市市民對公共空間的使用沒有規則意識，對公共設施的使用缺乏常識，對公眾安全缺乏起碼的認知，遇到公共安全事件缺乏必要的防災避險知識和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作場所附近是否有避難場所，很多人在盲道上停車甚至建臨時構筑物，很多人不知道在加油站打電話很危險，很多人不知道遇到火災應該匍匐逃生和用濕毛巾捂嘴，很多人過馬路與機動車搶行，很多高空作業的人員僅憑一條纖細的繩索維系安全，很多人不按規章乘用自動扶梯。在上海外灘踩踏事件中，雖然警察一直在維持秩序，但幾乎沒什么效果，人群依然繼續向前，對風險的集體無意識最終導致了事故的發生。

（三）安全監管和風險監測不足，監管流于形式，評估成為賺錢工具

安全監管和風險監測與評估是保證城市運行安全的基礎。在有效的風險監測與評估的基礎上，有針對性地采取防范措施，是公共安全管理科學化的重要前提。城市公共安全風險遍布城市生產生活的各個方面，安全監管需要橫向到邊、縱向到底地全覆蓋，這個工作不需要低成本運轉，因為市民個人沒有專門知識和專用設備加以鑒別，例如普通人沒有辦法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很難辨別是否浸過福爾馬林，空氣質量憑感覺難以識別是否有害健康，不一而足。

當前風險監測與評估中存在的問題是程式化和工具化，前者表現為簡單套用，脫離針對性分析，管理者看到報告就蓋章，編制者交了報告就完事兒，走個程序罷了，后者表現為編制者為了經濟效益，把評估報告作為賺錢的簡單工具，評估的科學性被拋之腦后。加上技術手段的落后以及人力資源投入的吝嗇，整個風險監測與評估的效果很差。每次事故發生后都有大量的質疑，安評哪去了？安監何在？就是很好的佐證。

（四）應急預案抄襲和部門化現象嚴重，可操作性大打折扣

我國的應急預案體系建立于2003年抗擊SARS之后，在三個月內完成了中央到地方的多層級應急預案編制。這就應了“蘿卜拔了不起泥”的俗語，抄來抄去，連災害種類都抄了去，響應模式大同小異，經過多次大災和事故檢驗才有所調整。目前仍有部門化和形式化的問題，對部門協調配合、資源信息共享、指揮平臺統一有要求，沒落實，遇到事件踢皮球。這次天津爆炸事故前幾次新聞發布會就能讓人有此猜測。如果把企業的應急預案與當地政府的應急預案一起比較，就會發現更多值得協調的環節，可操作性可想而知。

（五）應急演練按照規定次數執行，但流于形式、裝備儲備作秀演戲

應急演練是檢驗應急預案可操作性，應急管理體系的完善程度、部門配合協調、物資設備完好程度的重要方式，也是提升社會公共安全意識的重要途徑。但可惜的是，很多演練強調演練本身效果的完美，不愿暴露問題和薄弱環節，提前打招呼，使演練參與者有了準備，最后變成了一次彩排，真正的演戲作秀。有的學校被定為演練示范校，專門迎接參觀和參與接待，對該校的學生培養應急意識有一定幫助，但對擴散安全知識和培養社會應急意識的作用十分有限。避難場所本該存有與設計人數和容留時間相匹配的物資儲備，但一些過期食品、殘次品出現在這樣的地方，更有一些地方電力和供水無法保障，或出現清單與實物不符，并缺乏定時檢驗檢查的現象，一但發生天津爆炸這樣的事故，周圍避難場所根本無法啟用。

（六）安全責任追究制度提高了地方首長的重視程度，但也出現了因噎廢食的現象

安全責任追究制度提高了地方首長對城市公共安全的重視程度，但也出現了因噎廢食、百分百確保安全的傾向。影響最大的應屬2012年延安8·26特大交通事故，該事故發生在陜西省延安市境內的包茂高速公路上，一輛宇通雙層臥輔客車和一輛裝有甲醇的罐車追尾，導致客車上的36人死亡。該輛客車是一紅眼班車，意思類似鐵路的夕發朝至列車，只不過由臥鋪大客車運行在高速路為主的兩地之間，很受一些暫時沒有高鐵或動車鏈接的城市間乘客的歡迎。事發之后，為了達到百分百安全的目標，省長當即就表態取消省內省際所有紅眼班車，最后不僅陜西省做出了這樣的決定，也被交通運輸部借鑒，要求大客車夜間不能上高速行駛。該事故不僅牽出了“表哥”楊達才，還讓國人體會了因噎廢食的典故。結果是很多旅行團為了順暢搭接航班，長時間夜路奔波在國道上，經常引發參團游客不滿，這也是國務院優化旅游消費環境應該反思的重要內容吧。類似的因應之策不少，產生了很多負面影響。

四、城市公共安全管理的補強措施

（一）夯實基礎，把握城市運行規律，把各級領導的高度重視細化為全過程環節研判

很多安全事故的發生就是因為相關主管部門的忽視造成的。夯實基礎是指提高管理者對城市運行規律的認識和把握，沒有對安全事故依托物的深入了解，防范就無從談起。城市運行涉及的部門多、層次多，易發危機的環節多，主管部門必須始終保持對可能影響公共安全的一切因素高度警惕，不斷引導科學研究，對可能引發城市公共安全事件的因素實時監測和預判，把各級領導對城市公共安全的高度重視細化為全過程環節研判，把問責機制和責任環節一一對應，增強防范的針對性、持續性，避免盲目性。安全生產和應急管理部門要定期、不定期地組織管理人員、專家對城市中各運行環節存在的各種可能風險隱患進行排查、篩選；合理配置人員、設備、資金、技術和信息等資源，制定出切實可行的預防措施和辦法，將各種可能引發風險的因素限定在可控范圍內。要認真分析既往公共安全事件的發生原因，包括事前防范的長處和短板，事中處理的到位與缺位，事后救援與安置存在的問題和取得的經驗等，及時調整目前的工作方式，改進預防和演練的工作內容和形式，使重視落到實處。

（二）創新宣傳教育方式，強化依法處罰的教化作用，提高公眾的危機意識

城市公共安全教育既是一個長期的過程，也帶有一定的強制性，主要是因為我們剛剛進入城市社會，對城市的運行規則不熟悉，快速城鎮化使大量農民進入城市，而農村和城市的生活習慣差異大，更加大了適應城市社會的難度。一方面要潛移默化，從幼兒園開始開設公共安全教育課程，讓孩子們掌握大量的公共安全知識，進而影響家庭。另一方面，要在廣泛宣傳的基礎上，加大處罰力度，發揮法律的教化作用。中國公民法不責眾的心理強烈，必須通過大眾媒體，包括利用電視、廣播、報刊雜志、手機、網絡等傳播媒介，運用微博、微信等自媒體，廣泛開展公共安全知識宣傳，讓城市居民公共安全知識全覆蓋，在此基礎上，對可能引發突發事件、威脅公共安全的個人行為高額處罰。酒駕入刑就起到了很好的教化作用，如果把應急車道占用入刑，這類堵塞救命通道的行為必將大大減少。

（三）安全監管和前置許可必須落到實處，與反腐敗緊密結合

我們說安全大于天。中央領導高度重視，地方領導一把手全責，這些都不為過。但是，老百姓看到聽到的卻是一個個安全事故、一批批有害食品，甚至懷疑政府有沒有作為。其實我們不是人手少，也不是檢驗檢測設備不先進，而是機制設計出了問題，監督機制和懲戒機制的設計無法適應形勢發展需要。對于產品，抽樣檢測和送樣檢測肯定不代表全部，抽樣檢測還可以有一定的可信度，送樣檢測一定是投其所好或有權錢交易；對于服務機構，一次性核定資質，任由機構把關，會有很多漏網之魚。另外，這樣的監督機制無法擴大監督面，通過舉報機制和懲戒機制的配合，才可以擴大監督面，變機構監管為社會監管，形成全覆蓋、無縫隙的安全監管局面。懲戒機制的配合在于使用重典，也就是發現安全事故和事件，當事人承擔難以想象的重責，美國一個公司違法可以罰款200多億美元，深圳汽車違章罰款1000元人民幣還引起輿論關注，這不利于法律重典的引導和治亂作用。反腐敗讓大家看到了對以權謀私的嚴懲，但對食品安全的責任人還沒有重刑加以引導和威懾。對天津爆炸事故的直接責任人嚴懲已成定局，但在規劃環節、安評環節、環評環節負有責任的人員也用酒駕入刑的思路繩之以法，這樣的悲劇至少會少得多！

（四）應急預案應該盡快梳理完善，增強針對性和可操作性

以上提到的爆炸、塌橋、淹城、沉船、大火災害絕大部分發生于2003年啟動第一輪應急預案編制之后，換言之，很多省市和企業的應急預案都經過了事件檢驗，已經有可以提升應急預案的針對性和可行性的基礎。建議在災害種類、風險分級、聯動配合、資源共享、信息互通、統一指揮等方面梳理修訂。

災害種類應把可能的恐怖襲擊和有組織的公共安全事件納入，并依次進行風險分級。美國新奧爾良颶風之后進行的風險分級，把恐怖襲擊、化學爆炸等列為最高等級風險。聯動配合應該作為應急預案的重要內容，無論是部門預案還是企業預案都必須把醫療、交管、通訊等的配合作為基礎。另外，應特別強調把安全和應急管理專家支持納入預案。信息互通、統一指揮平臺的建設和使用都需要一定時日的統籌，但卻是應急管理的關鍵環節，應予高度重視。

（五）應急演練要增加次數和覆蓋度，提升整個城市社會的實戰能力

城市公共安全教育要自始至終貫穿人們的日常工作和生活，最有效的行動就是隨機實戰演練。結合案例教學、情景模擬等多種多樣的教學形式，加強對政府部門、企事業單位、社會機構的公共安全和應急反應培訓，通過實踐演練，檢驗公共安全知識的掌握程度和覆蓋面、安全監管的有效性和應急預案的針對性，提高可行性。在此過程中，優化調整安全提示、避險標志、引導標識的位置、大小、明暗、顏色等，增強實用性。改變很多場所只滿足于有無標識、有無滅火器的狀況，強化遇火匍匐逃生有導引、人多擁擠可見標志、任何起火位置都可以便利拿到滅火器的基本要求。培養自救能力和把有限資源讓給更需要的人的互救意識。美國在新奧爾良颶風之后頻頻啟動應急預案檢驗，確保任何位置和任何層級的應急管理人員及時反應，值得我們學習。

（六）細化責任追究機制，確保權責一一對應，真正保障城市運行安全

安全管理和責任追究的目的是保障城市的正常運行，不是為了責任而責任。要避免因噎廢食和難以確責的尷尬局面，就必須認真分析城市運行的條條塊塊，全過程管理的各個環節，把責任落實到環節處，細分到每一個責任人。上層安全管理者有權根據形勢需要調整具體管理措施，避免城市公共安全事故出現和促進應急管理的切合實際。香港曾發生黑色元旦事件，它催生了香港一整套安全防范體系的出臺，落實到日常管理中。例如，港鐵在繁忙時段采用人流管理措施，包括間歇性關閉部分入閘機，安排更多的職員在月臺上不斷提示乘客排隊。可見，把責任追究延伸到日常管理中，才能提升我國城市公共安全的管理能力。權責對應不是事后追究，而是權責履行在日常管理中。

參考文獻：

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[2]劉茂，趙國敏，王偉娜.城市公共安全規劃編制要點和規劃目標的研究[J].中國公共安全，2006（4）.

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[4]高小平.中國特色應急管理體系建設的成就和發展[J].中國行政管理，2008（11）.

[5]翟寶輝，李嬋，楊芳.現代城市綜合管理的本質、功能與體系再認識[J].上海城市管理，2011（6）.

責任編輯：王 縉