城市社區公共物品供給的困境及應對策略研究

何宇行（華南農業大學 公共管理學院　廣東 廣州 510642）

城市社區公共物品供給的困境及應對策略研究

何宇行
（華南農業大學 公共管理學院廣東 廣州 510642）

如何實現有效的公共物品供給是城市社區發展面臨的重要問題。由于城市社區公共物品在消費上具有非排他性的特性，以及城市社區“陌生人社會”的社會結構，要求以利益博弈的視角看待城市社區公共物品的供給問題。從舊樓增設電梯的案例不難看出，由于缺乏相關的利益協調機制，城市社區公共物品的供給往往陷入囚徒困境，只有理清利益博弈關系，促成利益協調機制的形成，防止公共物品供給過程中囚徒困境的產生，才能保證公共物品供給的質量和有效性。

城市社區 公共物品供給 博弈 囚徒困境

一、城市社區公共物品

在我國經濟發展和城市化的推進下，城市普遍出現新舊社區交替并存的情況。由于新舊社區基礎設施、業主年齡結構、業主間的社會關系結構等存在較大差異，這些共同決定了新舊社區對公共物品需求的內容和程度的不同。這加大了城市社區公共物品供給的困難程度。因此，如何實現有效的公共物品供給是城市社區發展面臨的重要問題。

按照外部性的大小，公共物品可以劃分成全國性、區域性和社區性公共物品。在城市社區，全國性公共物品如城市義務教育、城市醫療衛生和社會保障服務等，特點是覆蓋范圍廣，收益人群多，外部性最強。區域性公共物品僅覆蓋和服務本區域內的人群，如電網的鋪設、轄區道路建設等。城市社區性公共物品主要是指社區范圍內的公共物品和服務，如社區內的道路建設、社區公園和綠化等。本文主要研究的對象是城市社區公共物品的供給問題。由于城市社區公共物品的受益群體僅限于本社區內部，具有類似俱樂部產品的特性，可以很容易通過特定的手段保障它在消費上的排他性。

二、城市社區的社會結構和利益博弈

隨著社會主義市場經濟的發展和社會制度的變革，在城市社區，居民單位人的身份逐漸弱化，取代的身份更多的是社區居民和業主。這種身份的轉變意味著社區的社會結構的巨大變化，很多城市社區特別是新興社區的社會結構由傳統的“熟人社會”演變成“陌生人社會”，費孝通先生提出的傳統社會“差序格局”結構在城市社區逐漸被打破。在滕尼斯構想的傳統社區類型中，社區的凝聚力主要依靠傳統的倫理價值體系，這種社區類型被他稱之為“共同體”。［1］在共同體的社會結構中，農村社區治理依靠的是鄰里互助和信任，而在城市社區，依靠的是共同的房產和物業的管理，本質上僅僅基于實現和維護個人利益的需要。在這樣的一種社會結構內，除非涉及居民自身的重大利益，否則社區事務很難吸引居民的關注。

由于多元利益主體（社區居委會、業委會、物業公司、房地產開發商、政府及業主）在社區空間的博弈使得處于弱勢地位的業主利益受到損害，進一步催生了業主維權的新現象。［2］出于對自身利益的保護，城市社區的業主甚至一改之前對社區事務冷漠的態度，積極參與社區事務的管理。有學者研究發現，商品房業主群體在權益遭受侵犯時會想盡一切辦法來保護自己的權益，參選居委會也成為選項之一。［3］有學者對全國抽樣數據的統計分析發現，住房產權的確對居民的社區政治參與產生影響，而且新型“封閉式”商品房小區業主比舊式社區業主的社區政治積極性和參與程度更高。［4］由此可見，城市社區業主對社區事務的高參與是基于自身利益的保護而不是因為公民權意識和社會責任感的提高。城市社區是利益博弈的戰場，因此在分析城市社區的發展問題上離不開利益博弈的視角。隨著社會的發展，業主不僅關心自身財產保護，也開始關注更大范圍內的社區建設和社區生活，［5］以進一步保障和擴大自身的利益。

三、城市社區公共物品供給案例：舊樓增設電梯

在我國，特別是城市地區人口老齡化現象日益嚴重，老舊社區增設電梯的呼聲日益強烈。早在1999年，舊樓加裝電梯就被提上日程，但一直步履維艱。［6］時至今日，舊樓成功增設電梯的例子少之又少。加裝電梯困難，最關鍵的原因在于解決資金的來源問題，［7］其次是協調反對者的利益。無論是資金來源問題還是協調反對者的問題，歸根到底都是社區居民之間利益博弈問題。由于在利益博弈的過程中支持者和反對者沒有達成均衡的結果，導致舊樓增設電梯陷入困境。在成功的案例中，如廣東省華南農業大學茶山小區和廣州市民航住宅小區，都是由于單位的積極介入，實行合理的利益協調方案，通過利益的協調，無論是一開始的“受益的高層住戶”還是“受損的底層住戶”，在加裝電梯過程中都能夠從中獲益，取得雙贏的正和博弈的結果。

四、舊樓增設電梯的利益博弈

在一般情況下舊樓增設電梯項目往往陷入困境是社區居民基于自身利益理想選擇和博弈的結果。舊樓增設電梯面對的兩大難題，一方面是資金的籌措困難的問題，這是由于高層住戶之間利益博弈的結果，因為部分高層住戶存在“搭便車”的心理，集體行動便陷入“囚徒困境”。另一方面是協調反對者的利益，爭取反對者的支持。這是“高層住戶”和“低層住戶”之間的利益博弈，由于舊樓增設電梯增加高層住戶的利益而損害低層住戶的利益，在某種程度上屬于零和博弈。

1.高層住戶之間的“囚徒困境”。“囚徒困境”是博弈論的非零和博弈中最基本的模型，假設T＞R＞P＞S，一般形式囚徒困境的支付矩陣如表1所示。如果參與者都選擇合作（C），雙方均獲得3個單位的收益；如果雙方同時作出背叛（D）的選擇，兩人均獲得1個單位的收益；如果一方選擇合作（C）而另一方選擇背叛（D），那么合作方將獲益為0而背叛方將獲得10個單位的收益。在單次博弈中上述情形的納什均衡結果是雙方都從個人理性的角度出發作出符合自身利益最大化的選擇，即二者都選擇背叛（D）。而問題是雙方選擇背叛（D）的獲益是遠遠低于雙方選擇合作（C）的獲益，這就是囚徒困境。

表1：一般形式囚徒困境的支付矩陣

舊樓增設電梯過程中高層住戶之間的利益博弈過程恰好可以用類似囚徒困境模型加以解析。表2中的支付矩陣保持了囚徒困境的一般性，依然假設T＞R＞P＞S，從中不難看出，在舊樓增設電梯的利益博弈中，高層住戶不論對手的選擇如何，他們的占有策略永遠是逃避。

表2:高層住戶舊樓增設電梯支付矩陣

在舊樓增設電梯的項目中，存在上述類似囚徒困境的情形的原因是電梯作為社區公共物品，具有非競爭性和非排他性的特點。因此投機者可以完全享用電梯這一公共物品所帶來的方便和服務而無須為其供給成本買單，這就是所謂的“搭便車”行為。支付矩陣中的T＞R正是表達了這層含義，即參與者從理性的角度出發，每個人最理想的選擇永遠是既能享受到公共物品的服務，同時避免支付其供給成本。因此，雖然同為高層住戶，加裝電梯都能夠使他們獲益，但是由于高層住戶對電梯的偏好不同，比如高層住戶中的頂層住戶和老人對電梯的偏好很強烈，他們迫不及待地需要達成一致意見，積極主動地尋求其他住戶的支持。而對于一些高層住戶中樓層相對不高，腿腳方便的住戶來說，雖然樓層加裝電梯對他們有好處，但是他們對電梯的偏好不是很強，他們始終相信比他們需求偏好更強烈的人會花大力氣促成這件事，自己通過選擇“逃避”策略，不出頭、不主動，可以在不支付或少支付電梯費用的情況下享受到電梯的服務。既然能夠享受較大利益的高層住戶都不積極主動支持和配合，項目陷入困境也是情理之中，只有少數幾個偏好較大的高層住戶在組織游說是遠遠不夠的。舊樓安裝電梯的費用大概要20多萬元，僅靠偏好較大的少數住戶很難支付和籌措到費用。除此之外，即使是高層住戶都支持加裝電梯項目，不同樓層、不同戶數的居民如何分攤費用是需要考慮的問題，一個為大家所接受的合理的費用分攤方案也是促成利益博弈結果的重要因素。

2.高層住戶與低層住戶之間的零和博弈。零和博弈指參與博弈的各方，在嚴格競爭下，一方的收益必然意味著另一方的損失，博弈各方的收益和損失相加總和永遠為“零”。在零和博弈中，雙方不存在合作的可能。在舊樓加裝電梯項目中，高層住戶能夠從中獲益，但是低層住戶享受不到電梯帶來的好處，反而加裝電梯后會影響到他們房間的正常通風和采光，靠近電梯的住戶還會受到噪音污染。因此，對低層住戶來說，加裝電梯會損害他們的利益。所以在某種程度上，舊樓加裝電梯是高層住戶和低層住戶之間的零和博弈，低層住戶在這一過程中利益受損，必然會持反對意見。要使高層住戶和低層住戶達成共識，高層住戶作為利益的獲得者必須給予低層住戶一定的利益補償，促使零和博弈變成雙方共贏的正和博弈。

五、應對城市社區公共物品供給困境的策略

與舊樓增設電梯的案例類似，城市社區公共物品供給由于社區居民的利益博弈而往往使得供給陷入囚徒困境。此時應該理清利益博弈的關系，促成利益協調機制的形成，通過對話和協商使得博弈雙方達成共識，使雙方采取有利于共贏的策略。

1.通過技術手段防止“搭便車”。造成城市社區公共物品供給困境很大程度上是由于社區公共物品具有消費的非排他性的特性，使得其他社區居民能夠在不付費的情況下享用同等的公共服務。為了將“搭便車”者排除在外，必須通過技術手段明晰產權，改變社區公共物品消費上非排他性的特性，使其消費上具有排他性，必須付費才能擁有產權，才能使用。例如舊樓增設電梯項目，為了防止沒付費的高層住戶使用電梯，可以通過刷卡技術乘坐電梯，只有付費的住戶才能領到IC卡。

2.加強城市社區居民的社區參與。現階段我國的“國家——市場——社會”多元權力結構是不平衡的，國家權力明顯處于強勢地位，社會權力仍然處于弱勢。因此需要改變以往由國家政府主導的“自上而下”的決策方式，充分聽取來自社區居民的決策建議，而居民的社區參與就是有效的形式。由于新舊社區基礎設施、業主年齡結構、業主間的社會關系結構等存在較大差異，決定了新舊社區對公共物品需求的內容和程度的不同。通過社區居民的參與可以體現社區公共物品的需求偏好，有利于解決城市社區公共物品的供給效率問題。此外，居民的社區參與還可以起到監督作用，避免政府官員的尋租行為，從而提高財政資金的使用效率，降低城市社區公共物品的供給成本，提高供給質量。

3.考慮利益主體的利益需求，建立利益平衡機制。城市社區公共物品的供給涉及多元利益主體的參與，外部性越大的公共物品涉及的利益主體越多。基于理性經濟人假設，在公共物品供給過程中，不同利益主體在決策時將選擇符合其自身利益最大化的策略，這往往引發集體行動的邏輯、囚徒困境、哈丁“公用地悲劇”等個人理性導致的集體不理性的行為結果。因此，為了避免集體利益受損結果的產生，在公共物品供給的過程中應該考慮多元主體的利益需求，理清不同主體之間的內部利益博弈關系，在此基礎上建立相應的激勵約束機制，鼓勵其他利益主體通過參與公共物品供給和投入獲得相應的收益。只有理順利益分配關系，才能建立相關主體的利益平衡機制，達到激勵相應主體增加社區公共物品投入和供給的目的。

六、小結

城市社區公共物品供給的有效性是影響我國城市社區發展的重要因素。老舊社區交替并存，社區結構的異質化和社區居民公共需求的多樣化導致公共物品供給狀況更加復雜和困難。“國家——市場——社會”多元權力結構的轉變改變了公共物品單一化的供給方式，多元主體參與供給要求綜合考慮各方的利益需求，建立有效的利益平衡機制，以防止公共產品供給過程中囚徒困境的產生，保證供給質量和有效性。

［1］程彥武，韓丹.鄉鎮社會治理結構與新公共服務構想——以江蘇Z鎮為例［J］.長白學刊，2012（05）.

［2］王艷.博弈視角下的業主維權探析［J］.湖北社會科學，2011 （02）.

［3］管兵.維權行動和基層民主參與——以B市商品房業主為例［J］.社會，2010（05）.

［4］李駿.住房產權與政治參與:中國城市的基層社區民主［J］.社會學研究，2009（05）.

［5］肖林.“‘社區’研究”與“社區研究”——近年來我國城市社區研究述評［J］.社會學研究，2011（04）.

［6］廣東舊樓加裝電梯舉步維艱［N］.南方日報，2010-09-16.

［7］舊樓加裝電梯，解決資金來源是關鍵［N］.政府采購信息報，2011-06-24.

責任編輯：洪美云

F916.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.14