我國新電改方案下民營資本進入電力產業研究

劉光濤

摘 要：新電改方案雖然還沒有出臺，但是“放開兩頭，監管中間”的方案在社會上引起了很大反響。方案的核心內容是破除電網一網獨大，變電網以盈利為目的為以服務為目的，同時，將配電側和售電側放開，為民間資本的進入打開大門。本文通過分析民營資本的現狀及其自身特點，在我國目前電力改革的轉型時期，鼓勵民營資本充分利用此次契機，認真解讀新的電改政策，選擇正確的投資方向和渠道，充分利用自己的優勢，積極投資電力產業。同時為我國電力企業的格局優化做出進一步的努力。

關鍵詞：新電改；民營資本；電力產業；售電側

1 我國的電力體制改革進程

很長一段時間，電力系統都被認為具有自然壟斷的性質，這種壟斷存在于發電、輸電、配電到售電的每一個環節，從生產到銷售的每個階段。隨著電力行業的發展，人們意識到這種垂直的一體的行業結構缺乏效率，繼而導致電力系統的各單位不能很好的盡到電力行業所承擔的職能。為此，從20世紀90年代開始，英國率先打破電力行業的壟斷格局，在電力行業中引入競爭機制，并取得了一定的成就。

我國電力行業改革起步較晚。1997年，我國電力公司成立。剛成立時，電力公司既是電力運營者，同時又行使政府的職能。當時實際上是政企未分的狀態，直到1998年電力部撤銷，電力行業的政府職能劃撥到國家經貿委，該職能才開始日益淡化。2002年，國務院下發5號文——《電力體制改革方案》，標志著我國第一輪電力改革的開始，制定了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的電改四大步驟。

通過 “廠網分開”，組建了兩大電網公司、五大發電集團和四大電力輔業集團。兩大電網為南方電網和國家電網；五大發電集團為華能集團、華電集團、國電集團、中電投集團和大唐集團。通過 “主輔分離”，形成了中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司，重建后的兩家央企成為以項目總承包、工程管理、設計、施工、修造業務為主的綜合性電力建設集團公司 （ 但業界普遍認為 “主輔分離”并沒有徹底完成，例如輸變電設備制造這一電網企業輔助業務并沒有從電網企業剝離出去） ?！拜斉浞珠_”，將超高壓輸電網與中、低壓的配電網的資源分開，分別經營核算，以形成發電、輸電、配電環節的全面競爭和 “競價上網”。 由于涉及電網的運行安全、效率、可行性等多方面問題，改革難度大，實施效果不明顯。

由于多方利益群體的干預及復雜技術問題壁壘的存在，電力改革一度停滯不前，但在十八屆三中全會之后，召開的中央財經領導小組第六次會議中明確提出要抓緊制定電力體制改革總體方案?！蛾P于進一步深化電力體制改革的若干意見》（新電改總體方案）已獲原則性通過，基調為“四放開、一獨立、一加強”，即輸配以外的經營性電價放開、新增配電業務放開、售電放開、公益性和調節性以外的發供電計劃放開，交易平臺相對獨立，加強監管。雖然新電改方案不涉及 “輸配分開”和 “競價上網”這兩個最初的電改步驟，但“放開兩頭，監管中間”的改革方案在進一步促進電力行業競爭、提高電力行業運營效率、降低電力使用成本方面又邁出了重要的一步。這為民營資本進一步進入電力產業敞開了大門。

2 民營資本進入電力行業發展歷程

中國開始電力行業投資市場化改革始于1985年，當時改革主要變原由國家政府獨自出資建設發電廠的壟斷局面。為吸引各方投資主體投資發電企業建設，在政策引導下，地方政府、國內大型企業和很多外商都加入了投資行列。隨著改革的深入，2002年，我國開始“廠網分開”的改革，拆分了當時成立不久的國家電力公司。隨著電力行業市場化的進一步發展，電力行業內部涌現出了四十多家上市發電公司，比如香港華潤、國華電力等各大地方電力公司。對電力投資的主體越來越多元化、規模化。同時，我國電力市場的競爭機制得到進一步發展，但也存在的很多問題。目前投資的主體主要傾向于發電企業，對于電網的投資還很少，由于電力行業中電網壟斷優勢的存在，我國發電企業在電力行業發展的受到很大束縛，很難有進一步的突破，阻礙了電力行業整體效率的運行。

隨著我國經濟的發展，電網建設發展速度很快，同時對資金需求日益擴大，因此電網投資是否開放、如何開放一直備受各界關注。2002年國務院有關電力體制改革的5號文件指出“在廠網分開的重組完成以后，允許發電和電網企業通過資本市場上市融資，進一步實施股份制改造”，其后開始涌現一些民營資本進人配電網領域。

今年3月15日，中共中央、國務院下發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，新電改正式拉開帷幕。同時，也正在醞釀出臺很多配套文件，售電側體制改革就是其中一個。主要目的就是成立售電公司，允許民間資本進入。于是，不足三個月的時間，僅深圳、山東、黑龍江三省就有十余家企業在工商注冊時申請了售電業務的公司，但由于具體售電業務的改革細則文件還未出臺，這些公司并沒有開展售電業務。

3 新的形勢為民營資本投資電力產業提供了更大的機遇

3.1 隨著我國對分布式能源的規劃及分布式能源的發展，民營資本介入電力產業有了更大的發展空間。

2015年3月15日，國務院下發的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》更明確提出，在我國要建立分布式電源發展新機制，主要采用“自發自用、余量上網、電網調節”運營模式，全面開放用戶側分布式電源市場。4月25日，國務院再次印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，又再次強調發展分布式能源。進入分布式發電企業多為民營企業，由于民營企業以營利為目的，進入跳出電力行業具有靈活性，其用電量易受經濟形勢和企業經營狀況影響，因此民營企業隨時可能跳出電力行業，所以銀行業對分布式發電項目融資持謹慎態度。這也是民營企業以謹慎態度進入分布式能源行業的主要原因，不過新電改也確實為民營企業進入分布式能源產業提供了很大的發展空間。

3.2 新電改中對售電側領域放開是此次電改的一大核心，這也為民營企業進入電力產業提供了新的契機。

《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》為國內售電側市場打開空間，允許多方投資主體進入售電領域，比電力交易市場多元化。在政策影響下，全國不少地方尤其是南方用電量大的區域開始紛紛注冊成立售電公司。就眼下形勢看，未來將成立更多的售電公司，會有更多的投資主體來爭搶售電側領域這塊“肥肉”，這塊市場存在巨大利潤空間。目前，新電改的配套文件沒有下發，相關細節并無明確規定，公司資質、經營模式、盈利方式等重要內容均不明確，依舊存在很多問題，比如競爭性售電公司與電網公司如何合作，電網公司是否參與競爭售電等關鍵問題。因此，如今的注冊成立只能是最初級的一步。

3.3 新電改下，我國電力行業的準入機制日益寬泛，電力的投資競爭環境得到改善，投資者投資信心得到增強。

在電力系統的發輸配送四個環境中，除了輸電領域外，其他的各個環節領域都可以引入市場的競爭機制，因此，電力市場的的投資廣度應該放開，破除電力行業壁壘。在多年電力改革中，電力投資體制改革是一項重要的內容，也取得了很大的進步，民營資本走入電力產業參與電力投資已經沒有任何的限制，進入和跳出電力行業取得了很大自由。同時，民營資本投資發電行業的包括核電、風電、小水電等領域的競爭環境隨著我國電力體制改革的深入得到了極大的改善，而隨著我國發電行業的拆分，五大發電集團和兩大電網集團的成立，電力行業的競爭機制日益完善，為民營資本的進入開拓了很大空間。同時，隨著我國電力能源競價上網試點的開始，原來存在于地域省際間的行政保護也因為改革的進行而取消，民營資本的投資也日益合理，有了與國電系、地方電力在同一平臺上競爭的機會。受改革的影響及政策導向的支持，民營企業對電力行業尤其是售電側的市場需求及盈利空間非常看好，投資者對電力投資的發展前景信心充足。

4 我國民營資本進入電力產業具有自己的特點

4.1 民營企業進入電力行業是具有選擇性的。

新的電改方案實施后，電力行業將會出現以下幾類企業：

①發電企業的電力生產、針對電網企業、其他售電主體（新電改方案下引入的新的競爭主體）及大用戶的電力銷售；

②電網企業的電力輸配；

③發電企業、電網企業和其他售電企業針對最終用戶的電力銷售；

④輔助企業提供的輔助業務。

從需求和供給替代角度分析，以上各種業務類型內部在不同的業務主體之間存在競爭約束，但這些不同的業務類型之間由于存在顯著的功能性差異，不存在替代性，因而可以分別形成不同的相關商品市場。除了輸配市場的自然壟斷外，其他市場皆允許民營資本的介入。

4.2 我國進入電力系統的民營企業起步晚、數量少、規模小，具有靈活性。

雖然國家多元主題辦電、多方渠道辦電的方針在電力體制改革之初就已推行，但對民營資本進入電力行業的壁壘90年代中期才大量放開，目前投資電力行業的只有幾十家民營企業，新電改之后，才陸續有民營公司出現在售電市場，但因相關的具體政策未出臺，民營企業處于觀望狀態，待政策出臺，隨時準備進入。

4.3 民營資本對投資項目的投資結構不合理，投資方式和融資渠道比較單一。

目前，在投資結構上，由于投資資金規模的限制，我國民營企業在發電行業的投資主要集中于一些小型水電站，對大中型電力項目的投資很少，有能力投資大中型電力項目的企業也較少，且對電網投資主要集中在售電側，還是由于政策的出臺對民營企業的引導，具體實施狀況還未知。對輸配電的投資也少，目前主要集中在融資渠道，主要依靠內源性融資，債權融資和股權融資，在投資上沒有實現多元化，電力投資方式也主要以新建的形式參與投資，并購、參股、控股，形式少，投資的總體能力較弱。

4.4 電力投資市場不完善，相對于民營企業而言競爭壓力大。

電力市場改革是一項長期而艱巨的工程，由于五大發電集團、兩大電網公司及其地方發電集團的長期存在，電力改革的破冰異常艱難，發電側和售電側允許民營介入的同時，也允許央企的介入，比如發電企業也可以直接走入售電市場，參與售電市場的競爭，這給民營企業帶來極大沖擊。

5 我國鼓勵民營資本多路徑積極投資電力產業

5.1 發揮各自的比較優勢，加大民營資本投資可行性電力產業，比如發電行業中生物質發電、太陽能發電，售電側的民營售電公司等。這些領域在競價上網過程中，民營資本有明顯的價格優勢，可轉化為市場勝勢。

5.2 破除電力產業中關鍵領域的行政壟斷。

我國能源行業自身有著自己的特點，資本密集性強、環保要求高等，對民營資本的準入門檻較高，這些特點成為阻礙民營企業進入電力行業最主要的原因。自第一次電力改革后，電力體制改革遇到了很大困難，基本陷入停滯。雖然小有所成，總體實現廠網分開，但在電力系統運行方面仍以計劃為主，很多地方政府為了當地的總體經濟發展，對地方發電企業的生產制訂計劃，輸配售分離沒有實現，效率低下，電網與調度企業一體化，難以保證公平公正。因此要探索社會民營資本進入能源投資領域的新機制，確保形成良

性的市場競爭，保障民營企業與國有企業具有平等競爭的市場地位。

5.3 建立強有力的專業監管機構，確保民營資本進入的公平公正。

電力改革實踐證明，強有力的監管是保障電力市場健康有效運行和發展的一個重要條件。目前中國正在全力建構電力監管體系，我們應該認真分析其他國家在電力監管方面的經驗教訓，制定科學合理的電力監管目標及相應的措施。

一是盡快完善相關法律法規的制度體系及組織機構；

二是監管機構在職能上統一、在監管程序簡明。必須建立集中統一、高效透明的新型監管體制，在電力行業實行統一的專業化管理。

5.4 政策注重對民營企業進入電力產業的正確引導。

我國電監會制定的《關于加強電力監管支持民間資本投資電力的實施意見》，目的在于為民間資本投資電力創造公平公正的電力市場競爭環境。電監會將進一步放開電力市場，積極推進電價改革，加快推行競價上網，推行項目業主招標，完善電力監管制度。很多民營企業認為政府的相關舉措是一方面，但實際卻面臨很多問題。

因此，政策要定位于加強完善監管、促進改革、做好服務三方面，制定相應的政策與要求，為民間資本投資電力營造良好環境。

參考文獻：

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