中小城市土地集約利用的現(xiàn)狀與思考

劉靜

摘要：經(jīng)濟建設(shè)需要大量的土地，對我國大多數(shù)中小城市來講，既要嚴守耕地紅線，又面臨城鎮(zhèn)化對土地的需求，經(jīng)濟發(fā)展與土地資源短缺的矛盾十分突出，土地節(jié)約集約利用是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展破解資源難題的根本出路。當前，平邑縣經(jīng)濟發(fā)展進入新的階段，對土地進行科學合理的開發(fā)利用是保護資源環(huán)境與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求。

關(guān)鍵詞：土地集約；資源利用；方式

一、平邑縣土地利用狀況

平邑縣地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，山區(qū)面積占85%，平原占15%。根據(jù)《平邑縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中公布的土地資源二次調(diào)查結(jié)果——“2005年末，全縣土地總面積為182294.8公頃，其中農(nóng)用地面積145835.9公頃，占土地總面積的80.00%；建設(shè)用地面積22418.5公頃，占土地總面積的12.30%；其他用地面積14040.4公頃，占土地總面積的7.70%”，由此可以看出平邑縣農(nóng)用地所占比例高，農(nóng)業(yè)發(fā)展占地比重大。

二、節(jié)約集約利用主要做法

近十年，平邑縣社會經(jīng)濟發(fā)展迅猛，加大了城市建設(shè)力度，城市發(fā)展速度大大提高，城區(qū)范圍不斷擴張，土地需求日益增加，土地供需矛盾加劇。為解決這一矛盾，平邑縣以創(chuàng)建國土資源節(jié)約集約模范縣為平臺，采取了一系列針對性做法，提高國土資源節(jié)約集約水平。

1、充分發(fā)揮土地規(guī)劃的管控作用。平邑縣土地利用總體規(guī)劃實施以來，確保全縣各項用地活動嚴格按照土地利用總體規(guī)劃進行，控制引導中心城區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)，嚴格把各類建設(shè)控制在規(guī)劃劃定的建設(shè)界線范圍內(nèi)，根據(jù)規(guī)劃控制目標，合理安排建設(shè)用地投放的節(jié)奏和時序，控制中心城區(qū)建設(shè)規(guī)模的快速膨脹和無序擴張。

2、加強建設(shè)項目用地管理。嚴把項目準入關(guān)，建設(shè)項目必須符合國家供地政策、土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地控制標準和節(jié)約集約用地的要求，堅持“四個不批”，即：不符合規(guī)劃的不批、未經(jīng)過環(huán)評的不批、達不到占補平衡的不批、投資強度不足的不批。把土地預(yù)審作為用地審批的重要環(huán)節(jié)和入門關(guān)口，在符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)評沒問題的前提下，投資強度每畝不低于200萬元，項目建成投產(chǎn)后年實現(xiàn)稅收每畝不低于20萬元。

3、多方拓展，有效挖潛資源。通過實施城鄉(xiāng)增減掛鉤工作，對廢棄工礦等布局分散零亂、閑置低效使用的建設(shè)用地進行復(fù)墾利用。2012年先后投資2.6億元，對浚東社區(qū)實施整村拆遷，拆舊面積400畝，建新面積171畝，騰出建設(shè)用地229畝，盤活新農(nóng)村建設(shè)用地，成為全縣節(jié)約集約用地工作的成功典范。

三、節(jié)約集約用地存在的不足

1、土地閑置與低效利用土地的現(xiàn)象仍比較普遍。在工業(yè)用地出讓最低價標準及工業(yè)用地招拍掛政策出臺前，工業(yè)用地取得成本低，用地規(guī)模相對較大，由于企業(yè)經(jīng)營問題和市場變化，存在后期開發(fā)利用跟不上的現(xiàn)象，投資強度相對過低，土地閑置現(xiàn)象時有發(fā)生，不能很好實現(xiàn)節(jié)約集約用地的目標。在清理低效閑置土地活動中，2014年共認定和處置閑置土地665畝，低效用地22宗841畝，改變土地用途或部分改變土地用途232畝，收回閑置土地22畝。

2、工業(yè)集聚區(qū)的集聚效應(yīng)發(fā)揮還不夠大。由于歷史原因，造成一些項目分散在工業(yè)園區(qū)外，工業(yè)集聚效應(yīng)不夠明顯。甚至還有大量中小工業(yè)項目散落在城區(qū)，這些還未置換到工業(yè)區(qū)的工業(yè)項目大多技術(shù)落后、工藝老化、廠房低矮，一部分已處于停業(yè)、半停業(yè)狀態(tài)，單位面積投入產(chǎn)出效益低，土地利用率也比較低。

3、城鄉(xiāng)建設(shè)中舊村改造工作仍需加大。在舊城區(qū)內(nèi)存在大量一戶一宅和低層建筑，土地容積率極低，已經(jīng)成為縣城土地低效利用的主要方面，舊村改造工作雖已順利開展，并取得良好的示范作用，但涉及到拆遷、補償、安置問題，實施難度大，拆舊區(qū)的土地復(fù)墾或者收儲再出讓工作成本高、周期長，與發(fā)展新城區(qū)相比，舊城改造既費時又費錢，資金不足、拆遷問題、建設(shè)周期長都影響到舊城改造，居民點用地規(guī)模達不到預(yù)期縮小目標。

四、對策建議

1、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和布局，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理。科學規(guī)劃建設(shè)用地，通過整合利用閑置、廢棄用地，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，積極引導工業(yè)用地進園區(qū)。重點保障民生用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地，改變農(nóng)村無序建設(shè)狀況，農(nóng)民住宅向社區(qū)集中，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。形成結(jié)構(gòu)科學、布局合理城鄉(xiāng)建設(shè)體系，促進零星土地的有效盤活利用，改變布局散亂、用地低效的狀況，推進土地利用的集聚效應(yīng)和利用效率。

2、創(chuàng)新低效用地二次開發(fā)方式，有效盤活存量建設(shè)用地。加大清理力度，切實挖掘用地潛力，對閑置用地依法收回，創(chuàng)新低效用地再開發(fā)利用機制，出臺相關(guān)激勵政策，轉(zhuǎn)變土地再開發(fā)方式，引導和鼓勵企業(yè)盤活低效和閑置用地，重新開發(fā)建設(shè)，引導企業(yè)積極改建標準化廠房，探索地上多層和地下空間的開發(fā)，積極盤活，向內(nèi)涵挖潛要空間，提高投資強度、容積率和單位用地效益，用足用好現(xiàn)有的存量建設(shè)用地。

3、完善用地批后監(jiān)管，遏制閑置、低效用地。對土地出讓合同的執(zhí)行實施全程監(jiān)管，確保土地使用者按照批準的條件要求使用土地。以建設(shè)項目開工、竣工、建設(shè)進度、土地用途等開展日常動態(tài)巡查，對違反土地使用權(quán)出讓合同約定的，嚴格按照規(guī)定追究使用者的違約責任。在辦理土地轉(zhuǎn)讓、改變用途審批、變更登記等手續(xù)時，一并審查土地批后使用情況和監(jiān)管記錄，對擅自改變土地用途的，依法嚴肅查處。把土地批后監(jiān)管工作常態(tài)化，通過加強土地批后監(jiān)管遏制低效使用和閑置土地。

參考文獻：

[1]金麗國、劉靈偉《城市化快速發(fā)展過程中土地的節(jié)約集約利用問題研究》南開大學出版社 2012年5月1日

[2]楊培玉、吳東云、范文利、李友強、李秀雯。濰坊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀分析及集約利用對策研究 《山東國土資源》第31卷第1期

[3]劉濤楊瑛土地低效利用的成因及對策研究《科技和產(chǎn)業(yè)》2014年第11期