新常態下深化稅收制度改革的思考

盛琳

摘要：稅收是國家治理的物質基礎。經濟新常態客觀上決定稅收新常態，表現為稅收增速顯著放緩、稅收來源結構明顯轉變、稅收體制改革不斷深入并對稅收產生持續性影響。在經濟結構轉型升級的過程中，要求稅收制度的安排與之相匹配，而我國現實存在的稅收制度的問題要求我們在新的歷史起點和時代背景下，科學認識和積極應對稅收新常態，實現稅收和經濟雙轉型的良性互動。

關鍵詞：新常態；稅收收入；稅收制度；稅收改革

中圖分類號：F8

文獻標識碼：A

文章編號：1004-3160（2015）05-0113-06

國家治理體系現代化與政府職能的實現離不開稅收活動，經濟發展進入新常態，經濟發展的新常態事實上決定了稅收的新常態，反過來，稅收的新常態又反作用于經濟的發展。在經濟新常態下，如何科學認識稅收新常態、積極有效地應對稅收新常態、進一步推進稅收制度改革具有重要的戰略意義。

一、新常態下我國稅收的運行特點

經濟決定稅收，在經濟發展的新常態下，稅收運行也呈現出新常態，具體表現為三個方面特點。

（一）稅收收入增長速度呈現穩中趨降“新常態”

據我國財政統計資料數據顯示自分稅制改革的第一年1994年開始，到2012年的十多年時間，我國稅收收入一直保持了兩位數的高增長速度，大多數年份以遠遠比GDP增速高的兩位數高速增長，期間有差不多10年間的稅收收入增速平均為18.8%，明顯高于GDP的平均增速，在2007年達到了歷史的最高點，稅收收入增速為31.08%，即便在遭受國際金融危機嚴重沖擊的2009年我國稅收收入增速仍接近10%，高于同期9.2%的GDP增長速度。正是因為我國的稅收收入的超常增長導致了稅收收入占GDP比重不斷上升。1994年，我國稅收收入占GDP比重僅為10.64%，到2012年提高到19.4%。

在經濟發展進入新常態以后，黨的十八屆三中全會《決定》明確要求改革稅制、穩定稅負，其本義在于要求宏觀稅收負擔總水平（即稅收總額占GDP的比重）既不再繼續提高，也不降低，保持穩定。這就意味著短期內不會加稅，這是因為過去長時期的經濟兩位數的高速增長已經難以為繼，與此相聯的稅收兩位數的高速增長已失去了現實的土壤，取而代之要求稅收收入的增長要與GDP的增長保持基本同步一致的平穩增長的態勢。這種轉變必然帶來以下結果：一是能夠使企業與個人的宏觀稅負保持一定水平；二是在某種程度上減輕部分行業或地區的稅收負擔；三是可以利用穩定物價的方式降低居民的實際稅收負擔水平而使居民個人得到實惠。從2013年開始我國的稅收收入的增長速度開始明顯回落，呈現出穩中趨降態勢。2013年稅收收入增長率已經降到一位數為9.84%，2014年全國GDP增長率與稅收收入增長率分別為7.4%與7.8%，稅收收入的增長速度與GDP增長速度基本同步一致。我國稅收收入增長速度出現的穩中趨降態勢，究其原因，一是經濟增長周期性波動條件下我國稅收政策的不斷調整；二是我國經濟發展轉型升級的客觀環境的變化。2012年與2013年我國經濟增長速度已經連續兩年維持在7.7%，與國際金融危機前的10%以上的水平比較明顯的要低得多。與此相對應在2012年我國經濟運行沒有來自國外的巨大沖擊，基本平緩，而我國的稅收收入增長速度明顯下降。2014年受內外需求不振的影響，經濟持續存在的下行壓力短期很難有明顯緩解，且收入基數逐年抬高造成稅收收入增長速度進一步放緩，全年同比僅增長7.8%。2015年以來，稅收增長將延續呈穩中趨緩態勢。從歷史上看，沒有哪個國家經濟能夠超過30年持續高增長，經濟增長速度一位數是新常態。在未來相當長一段時期內，我國經濟運行特征是經濟增長速度穩中有降，這就決定了稅收收入增長速度不可能再像以前那樣持續多年兩位數的高增長，我國稅收收入增長速度的新常態是穩中趨降的一位數的增長率。

（二）稅收收入來源結構呈現轉型的“新常態”

據我國財政統計資料數據顯示從2014年開始，以地區與行業的視角分析，我國稅收收入的來源結構出現了四個方面的變化：一是稅收收入來源的地區結構發生了顯著的變化。全部稅收收入中，中、西部地區所占比重在逐步降低，而東部地區所占比重在逐步提高。東部地區的稅收收入增長幅度明顯的要比西部地區的稅收收入增長幅度快得多。二是稅收收入來源的產業結構發生了顯著的變化。全部稅收收入中，第二產業所占比重在不斷降低，而第三產業所占比重在穩步提高。三是稅收收入來源的行業結構發生了顯著的變化。全部稅收收入中，以石油化工、鋼鐵、有色等為代表的傳統制造業與資源性行業所占稅收比重在不斷降低，而以計算機、電子、通信、汽車制造等為代表的現代制造業與現代服務業稅收所占比重在穩步提高。四是與房地產業相關的稅收收入增長率下降。造成稅收收入的來源結構的這些變化的總體原因在于隨著我國經濟的發展，產業結構、地區結構的不斷變化帶來不同地區、不同行業的稅收比重的改變，同時也因為我國政府調結構、轉方式的力度加大，社會經濟轉型升級步伐加快，不斷涌現出新的經濟增長點，從而形成新的稅收增長點。究其具體原因，一是因為以鋼鐵、煤炭為代表的傳統制造業與資源性行業受國際、國內環境制約產能嚴重過剩，市場供求矛盾巨大，增長速度下滑，加上傳統工業品生產價格指數繼續走低，企業盈利難度增大，致使與其密切相聯的稅收收入明顯減少，而我國中西部地區經濟發展是以資源性行業和傳統制造業為主，資源與環境的雙重約束加劇，傳統的經濟發展方式難以為繼，經濟增長的空間越來越小使其稅收增長步伐放緩。二是由于政府房地產調控，市場供求關系的變化，消費者預期的改變，房地產市場轉入低迷狀態，致使房地產投資增速降低，房地產銷售不景氣，房地產行業不能維持原有的增長態勢，造成與其相關聯的稅收收入持續下滑。三是后工業社會推動經濟發展的動力發生了變化，主要靠創新、靠研發，致使以互聯網+為特征、與計算機、電子、通信相結合等為代表的新興業態不斷涌現與發展，勢必推動了與之相關的現代服務業、現代制造業的對稅收收入的貢獻率增加。從長遠發展趨勢看，隨著我國經濟結構的不斷調整與優化升級，三次產業的產業結構勢必會由原來的“二、三、一”向“三、二、一”發展轉變，包括現代服務業在內的第三產業在國民經濟的中地位越來越重要，無論是其本身的增長速度還是其在整個GDP中所占的份額都會遠遠地高于第二產業，這樣會使第三產業對稅收收入的貢獻率水漲船高，這意味著我國稅收收入的來源構成的轉型呈現出一種常態，即我國未來的稅收收入源泉結構由過去來自第二產業為主向未來來自第三產業為主轉變。

（三）稅收收入制度改革呈現出改革的“新常態”

自1994年分稅制改革奠定了我國延續至今的基本稅收體制架構，相對于財政預算體制改革而言，稅收制度一直處在不斷的改革過程中。首先是在1994年，為了適應建立社會主義市場經濟體制的要求，遵循“統一稅法、公平稅負、簡化稅制”原則，在全國范圍內實施工商稅制的改革，確立了以增值稅為主體、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制格局。進入新世紀以后，為了更好地推進社會主義市場經濟發展，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”要求，對稅制進行了完善與改革。其內容包括2006年的全面取消農業稅，2007年的統一內外資企業所得稅，2006年至2011年的多次提高個人所得稅的起征點，2004年至2009年的增值的轉型改革，成品油的稅費改革等等；與此同時，還進行了出口退稅制度的改革，實施了包括營改增、房產稅、資源稅等在內的一系列的試點改革，通過這些舉措初步建立了基本適應社會主義市場經濟體制的多稅種、多環節、多層次調節的復合稅制體系。2014年面對經濟下行壓力，中央提出了穩增長與調結構的宏觀經濟目標，與此相匹配，在稅制改革方面，我國在加大結構性減稅力度方面采取了一系列舉措，比如在2013年基礎上擴大營改增試點范圍，分期分批將鐵路運輸和郵政業、電信業納入營業稅改征增值稅的試點，擴大小微企業所得稅優惠政策的實施范圍，簡并增值稅征收率，調整消費稅、原油、天然氣資源稅有關政策等等，在一定程度上加大了其當年度稅收收入的壓力。正是因為這些改革措施的出臺與實施，在經濟運行下滑態勢沒有明顯扭轉的狀況下，又在另一方面對現代制造業、現代服務業相關行業與企業起到了減壓增勁的積極作用，為這些行業與企業的持續穩定發展提供了政策支持與幫助。據2014年財政稅務統計資料顯示，我國與現代制造業、現代服務業相關的軟件信息技術服務業、通信服務、租賃商務服務業、廣播電視電影制作業等行業的稅收收入基本上都是以兩位數的增長率增長，比其他與此無關的行業稅收收入增長速度明顯高得多。總的來說，我國現行稅制體系是由1994年分稅制改革確立，期間根據形勢變化經過了不斷的改革與調整，但它在維護市場經濟內在要求的規范與公平正義、促進全國統一市場建設、支持我國經濟順利渡過以“增長速度的換檔期、結構調整的陣痛期、以往刺激政策的消化期”為內容的“三期疊加”的困境，推動經濟社會科學發展方面仍存在一些不適應、不協調、不完善的問題。今后相當長一段時間，我國稅收制度改革將在結構性減稅基礎上逐步展開并不斷深化，稅收收入制度改革將呈現出一種改革的新常態。

二、新常態下我國稅收制度存在的主要問題

經濟發展邁入新常態后，我國稅收制度面臨的環境條件發生了重大變化，現行稅制體系存在的問題也越來越突出。

（一）設計稅收制度的理念不新

制度變遷一般是由新理念引領。設計稅收制度的理念不新，反映在兩個方面不能適應經濟社會發展新常態變化：一是在為什么征稅的問題上我國傳統的稅制設計的思維是以納稅人有罪判定為假設前提，以管理和監督納稅人為慣性思維定勢，習慣于采用對抗性的方法來解決稅收執法中的矛盾，把打擊偷逃稅行為作為稅收執法工作的全部內容或主要方面。二是在征多少稅的問題上憑主觀意愿確定。反映在財稅實踐中，“任務至上”、“唯稅收任務馬首是瞻”的思維導向長期存在，任務和稅法孰輕孰重或誰大誰小的爭議一直不斷。在這種不擇手段也要保證完成各種稅收任務的行為慣性下，很容易產生兩種不良現象，當經濟出現不景氣或衰退時，為了確保年度稅收任務的完成，稅務部門往往傾向于多收點，就會收“過頭稅”或“刮地皮”，民間錢少了，經濟就更不景氣；當經濟一旦景氣或繁榮時，完成稅收任務相對容易，為了確保以逐年遞增為特征的以后年度稅收任務的完成，稅務部門往往傾向于少收點，藏富于民，就會“有稅不收”或“留有后手”，民間錢越多，經濟就越熱。不管是哪一種情形，都嚴重地削弱了稅法的嚴肅性、規范性和權威性。容易帶來預算執行“順周期”問題，助推經濟的周期性波動。

（二）稅制結構不合理

我國現行的稅制結構不合理，不僅表現在各個不同稅種的如何組合的方面不合理，而且反映在某個稅種在整個體系中所處地位方面不合理。

1.間接稅與直接稅配置不合理

我國現行稅制體系是以商品課稅為主體，間接稅占的比重過大，直接稅占的比重過小。據財政稅收統計資料顯示，改革開放以來，我國全部稅收收入中，增值稅、營業稅、消費稅等間接稅稅收收入合計一直在60%以上，占絕大比重，而個人所得稅和財產稅等直接稅稅收收入合計不到20%，占比小。盡管近年來間接稅占稅收總收入的比重有所下降，但仍接近60%，這與發達國家及部分發展中國家相比較，其水平要高得多。根據稅負轉嫁原理，間接稅的課稅依據是商品和服務的全部收入，稅收作為成本構成了商品和勞務的價格的一部分，隨著商品與勞務的交易其稅負很容易轉嫁，若在整個稅收總額中占的比重過大，下游企業會因稅負轉嫁而增大成本，消費者會因稅負轉嫁而增加負擔，不利于刺激消費與激發企業的活力，一定程度上抵消了結構性減稅的政策效果。同時，隨著商品與勞務的交易，以流轉稅為主體的稅制結構下，間接稅占比過大，造成居民個人在取得收入的環節稅負比較輕，而在購買商品與勞務支出多使其在消費環節稅負相對比較重，隨著收入水平的提高，邊際消費傾向遞減，消費支出在全部收入中占比過大的中低收入者的稅收負擔會因為商品勞務的購買支出增大，消費支出在全部收入中占比過小的富裕階層反而因為一般商品與勞務購買減少而稅收負擔降低，整個稅制會產生強烈的累退性，阻礙稅收調節收入分配作用的發揮，不利于擴大消費和維護社會公平。

2.絕大部分稅收由企業繳納

我國現行稅制一個重要特征就是絕大部分稅收由企業繳納，2014年包括增值稅、營業稅、消費稅三大稅種在內的流轉稅占稅收收入總額比重的60%左右基本上是由企業繳納的，企業所得稅占稅收收入總額的比重在20%左右是由企業繳納的，個人所得稅的比重僅為6%左右，而即使是個人所得稅，個體工商戶生產經營所得屬于非公司企業所得稅，工資薪金所得、勞動報酬所得、利息、股息、紅利所得等也主要由單位代扣代繳，大部分由企業繳納。

（三）稅收調節功能偏弱

1.稅收調節收入分配的功能不足

主要反映在以下幾個方面：

（1）現行消費稅制調節收入分配功能不足。現行消費稅制確立的課稅范圍過窄，稅率設計偏低，課稅環節過于單一，已經難以進一步發揮對高能耗、高污染的產品以及部分高檔消費品的調節作用，也無法適應經濟新常態下創新消費形式與結構的要求，這樣不僅引起大量稅源流失，而且不足以充分發揮其調節收入的公平分配與引導消費的功能。

（2）房產稅、城鎮土地使用稅制調節收入分配功能不足。現行的房產稅、城鎮土地使用稅確立的課稅對象、計稅依據不合理，稅收政策優惠待遇過多、范圍過大，一定程度上弱化了其調節收入分配的功能。

（3）個人所得稅、財產稅制不完善。人所得稅實行分項征收，其中的工資薪金所得減除費用標準及稅率自2011年后一直沒有進行調整，費用扣除不合理、稅率結構不恰當；為了保證源泉控制主要采取由單位代扣代繳的征管方式，這樣除了代扣代繳的工資薪金之外，大量的高收入群體多樣化、復雜化的收入很難征繳，事實上使工薪階層成了個人所得稅的納稅主體。分項計征的個人所得稅模式，使納稅人通過劃分不同收入項目或者通過收入多次發放方式偷漏稅，結果導致所得來源單一、收入低的人稅負相對較重，而所得來源渠道多、總體收入高的人稅負較輕，不能體現量能負擔原則，導致稅負不公。數據顯示，2014年，在全部個人所得稅收入中，工資薪金所得稅占了60%以上。這種個人所得稅制不但不能起到調節收入分配結構、縮小貧富差距的目的，相反還加大了不同群體之間苦樂不均的局面。我國現階段居民貧富差距雖然有工資薪金差距，但更多的是財產方面的差距，而現行財產稅制結構不合理，保有環節稅負輕而流轉環節稅負重，計稅依據不科學，征管漏洞百出等問題的存在，導致其在調節收入分配功能方面明顯不足。

2.資源稅制調節經濟功能的缺陷

經濟發展轉入新常態后，資源環境雙重約束更強、節能減排降耗壓力更大，要求政府看得見的手使用資源稅、環境保護稅制等稅收手段，引導各種資源要素的合理流動，優化配置投入結構，有效提高各種資源的利用率，促使經濟發展方式加快轉變。而現實情況是我國資稅源制征稅對象雖然包括了煤炭、石油、天然氣等礦產資源，但資源稅制本身的不科學，比如說從量計征方式、征稅范圍過于狹窄、稅率過低等等，使其稅負過輕，加上沒有設立反映要素稀缺、供求關系、環境損害程度的環境稅，難以將企業經濟的外部成本內部化，不利于推動節能減排保護環境。近年來，我國資源稅稅收收入與2007年以前相比較有較大增加，但仍在1000億元以下，在全部稅收收入中僅僅占0.8%左右。資源稅稅收收入過于低下一方面不能反映資源開采的真實成本，不利于保護資源與環境，另一方面，不利于促進資源綜合利用，有效地調節經濟運行，實現經濟社會的可持續發展。

（四）地方稅體系建設滯后

1994年分稅制改革以來，地方稅體系不完善的問題越來越突出，但最突出的主要問題是兩個方面：其一是地方稅稅種改革和建設滯后，與我國經濟發展不相適應，由于省以下分稅制財政體制尚未真正確立，地方政府缺乏必要的稅政自主權，沒有穩定的法制基礎實施稅權劃分；其二是地方稅制結構不合理，主體稅種缺乏。“營改增”表面上看是增值稅的擴圍改革，是單純的稅制改革的問題，其實它涉及的范圍很廣，涉及到中央與地方利益的重新分配與調整問題，營改增以前，營業稅是地方第一大稅種，幾乎占了地方稅收收入的一半，營改增以后，地方的主體稅種消失，地方政府失去了其穩定的收入來源。同時也因為地方稅體系不完善問題致使地方不能結合實際增加自有財力，客觀上導致了亂收費、以費擠稅等問題的產生。

三、新常態下深化我國稅制改革的對策

稅收是政府治理的物質保障。經濟發展新常態下，面對稅收收入增幅減緩的新常態，要求我們深化稅制改革，正確處理眼前利益與長遠利益、局部利益與整體利益的關系，實現稅收和經濟轉型升級之間的良性循環。

（一）適應新常態，更新稅制設計理念

適應新常態對稅制設計的要求，首先要轉變傳統的不良思維定勢。一是在為什么收稅的問題層面，設計稅制的理念要從“管理納稅人”向“服務納稅人”的“新常態”轉變。稅務機關與納稅人不是簡單的管理與服從關系，而是新型和諧征納服務關系，傳統的組織稅收收入的“單純的管理與監督”理念已經不適應經濟發展的新形勢了，現在要在尊重納稅人，服務納稅人，引導納稅人，滿足納稅人合法合理需求的前提下，提高納稅人的滿意度和遵從度，將是不可逆轉的稅收工作“新常態”。二是在收多少稅的問題層面，設計稅制要從“任務至上”向“稅收法定”的“新常態”轉變。經濟決定稅收，稅收決定財政（即支出），是財稅活動的基本規律。從稅法的角度來講，“有稅收稅、無稅不收”是基本的行為準則。告別稅收增長的“速度情結”，強化稅收的顆粒歸倉原則，則是稅收法定精神的必然要求和重要體現。要淡化稅收任務觀念，樹立稅收法定思維。把稅收各項工作納入法治軌道。包括堅持依法征稅和依法減免抵退稅并重；重視稅收執法的程序規范、合法；減少并規范稅務處罰的自由裁量；主動運用法律手段處理日常行政工作中有關涉法問題等。

（二）優化稅制結構

要在穩定稅負的前提下，合理配置間接稅與直接稅的比例，逐步提高直接稅的比重，尤其是提高個人所得稅的比重，相應降低間接稅的比重。隨著社會經濟發展，生產力水平的提高，征管技術進步，進一步提高所得稅、保有環節不動產稅的稅收收入比重。這不僅能更好地發揮稅收調節收入分配的作用，對于擴大消費、鼓勵投資和促進產業結構優化升級也具有重要意義。

（三）以稅改促規范公平與轉型

1.以稅制改革促規范公平

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，就是要確保市場主體公平有序競爭。要更好地發揮稅收收入作用，必須通過深化稅制改革，促進市場主體公平競爭。

一是繼續推進“費改稅”。“費改稅”不僅是稅制改革的重要內容，也是全面規范預算、提高財政資源配置效率的要求。“費改稅”的基本思路應該是根據性質不同對各收費項目分類，然后清理、整頓，逐步依次改稅。實施費改稅是稅制改革中的重要一環。

二是“營改增”擴圍。“營改增”作為一項“牽一發而動全身”的改革，擴圍是必然趨勢。“營改增”擴圍的目的是切實為服務類行業減負，為服務類企業營造公平的競爭環境，科學合理征稅，促進服務業尤其是現代服務業的發展。

三是加快資源稅稅制改革。現實的資源利用方面同時征收資源稅和礦產資源補償費。兩者性質作用基本一致，但征收方式不同，特別是收費，各個地方管理方式不一，不規范，造成資源稅費關系混亂。結果同類資源的不同企業稅收負擔有高有低，不能給資源企業營造一個公平競爭的市場環境。資源稅改革主要是四個層面：首先，通過費改稅實現資源稅費合體；其次，改計征方式，改現時的從量計征方式為按價格計算征收；其三，為了反映資源的稀缺性，適當提高原油、天然氣、有色金屬礦、非金屬礦等礦產資源的稅負，限制對不可再生的資源的過度開采第四，征稅資源擴圍，把水、森林、煤、砂石等納入資源稅范疇。

2.以稅制改革促經濟轉型發展

以稅改促轉型發展是新常態對稅收制度改革的根本要求。一是“營改增”目的不僅是結構性減稅，還是為了促進第三產業服務業尤其是現代服務業的發展，本義就是要通過營改增優化我國產業結構，轉換經濟增長動力，由投資拉動經濟向消費拉動經濟轉變。二是資源稅改革除了建立規范公平合理的稅賦外，另一目的是通過資源稅改革，提高資源使用效率，在全社會范圍內形成一種愛惜資源、節約資源、保護資源的意識，倒逼市場經濟主體認真考慮節約能源和資源，趨向于低碳化發展。三是深化消費稅制改革，對消費稅征稅對象范圍根據經濟形勢的變化進行調整，把那些高能耗、高污染產品及部分高檔消費品納入征稅范圍，來抑制這類產品的消費，即消費這類產品要為高能耗、高污染買單，從而實現節約能源、保護環境的目的。四是推動環境保護稅制改革。針對現階段環境保護方面主要的制度安排“由政府環保部門就污染排放物征收排污費”缺陷實行環境保護費改稅。其基本思路是：第一，誰排污誰交稅，稅率水平高于現行排污費，由稅務部門統一收取；第二，由從量計征，先易后難推進，同時抓重點。重點就是把二氧化硫、氮氧化物、氨氮等主要污染物的排污費改成稅收，再推而廣之。

（四）改革與完善地方稅體系

針對我國現實的地方稅體系建設滯后的現狀改革與完善地方稅體系，其改革的重點一是科學合理的確定地方稅體系中的主體稅種，除了現時的營業稅外，還要把消費稅、以房產稅為主體的財產稅、資源稅及環保稅培育成地方稅的主體稅種，使地方政府有一個相對穩定的起支撐作用的稅收來源。二是建立中央地方兼顧型的稅權分配體系，諸如在“營改增”后，由于進一步降低了地方稅比重，所以要適當提高增值稅中地方分享部分比例。三是以地方財權與事權相統一為前提，合理確定地方稅收入規模。

責任編輯：葉民英