我國(guó)城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀及對(duì)策分析

孟昭東 馬麗卿

摘要 以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為基本目標(biāo)，以“政府組織規(guī)劃，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，各部門(mén)、區(qū)域協(xié)調(diào)合作”為原則的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃，目前正在全國(guó)如火如荼地進(jìn)行。現(xiàn)階段，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程速度加快，但政府在該進(jìn)程中未能充分發(fā)揮統(tǒng)籌、指揮、監(jiān)督等應(yīng)有的作用。針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中遇到的政府的職能缺失、對(duì)未來(lái)的規(guī)劃不足以及政府對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)三個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)一體化;政府

中圖分類號(hào) S-9 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A ?文章編號(hào) 0517-6611（2015）03-313-02

作者簡(jiǎn)介 孟昭東（1989- ），男，山東膠南人，碩士研究生，研究方向：旅游規(guī)劃與管理。

收稿日期 20141210

1 城鄉(xiāng)一體化概念及我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀分析

城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和城市化建設(shè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)有機(jī)整體，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合管理，通過(guò)將體制健全改革和政策規(guī)范調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)格局和規(guī)劃布局、政策信息和產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)信息以及社會(huì)保障制度和社會(huì)福利發(fā)展的一體化^[1]，城鄉(xiāng)一體化的根本目標(biāo)是要改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政策與社會(huì)保障制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及國(guó)民待遇上的一致，促使農(nóng)村居民享受到與城鎮(zhèn)居民相同的福利和待遇，促使我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展走到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的共同發(fā)展軌道上來(lái)。通過(guò)城鄉(xiāng)一體化的定義不難看出，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體式發(fā)展，取消城鄉(xiāng)在資源配置、社會(huì)保障制度等各方面的差異。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展，自改革開(kāi)放以來(lái)取得了舉世矚目的成就。城鄉(xiāng)一體化這一概念產(chǎn)生于20世紀(jì)，我國(guó)在20世紀(jì)80年代后期由于各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的矛盾凸顯，對(duì)城鄉(xiāng)一體化這一思想尤為重視。在過(guò)去的階段里，我國(guó)著重發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，再采取工業(yè)經(jīng)濟(jì)反哺農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市反哺鄉(xiāng)村的政策^[2]，給農(nóng)村帶來(lái)了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了很大程度的發(fā)展，農(nóng)民的收入增加，解決人口大國(guó)的糧食及溫飽問(wèn)題。過(guò)去不完善的城鄉(xiāng)一體化模式都能給農(nóng)民帶來(lái)如此程度上的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程帶來(lái)的發(fā)展契機(jī)由此彰顯。現(xiàn)階段的高速發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，取得的成就不可計(jì)數(shù)，不管是在收入方面還是在社會(huì)保障與福利方面，城市與農(nóng)村都共同取得了極大地發(fā)展。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我們應(yīng)該看到該進(jìn)程中還存在很多方面是不完善的。

2 我國(guó)在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中主要有以下幾方面的問(wèn)題急需改進(jìn)

2.1 政府部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程缺乏一定的理解

2.1.1 政府對(duì)城鄉(xiāng)一體化的概念存在一定偏差。我國(guó)現(xiàn)在的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程很容易被誤解為單純的從城鄉(xiāng)的物質(zhì)和環(huán)境著手促進(jìn)該進(jìn)程，而不是從制度與體制方面。某些地方政府將城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)和任務(wù)交給國(guó)土或城市規(guī)劃部門(mén)實(shí)施，這種完全推行鄉(xiāng)村資源與城市產(chǎn)業(yè)空間布局一體化的行為，基本無(wú)視從政策、制度方面融合一體化的初衷。此種形式的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程只能止于形式，根本無(wú)法達(dá)到城鄉(xiāng)在制度、政策以及各類公共資源和公共服務(wù)的完全融合。

2.1.2 政府對(duì)城鄉(xiāng)之間的政策實(shí)施無(wú)法完全解除差異。自20世紀(jì)50年代后期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立，城鄉(xiāng)二元體制形成以來(lái)，城市與鄉(xiāng)村被割裂的情況延續(xù)至今。截至目前，我國(guó)在政策制定及實(shí)施方面一直存在著明顯的城鄉(xiāng)地域差異。農(nóng)村居民無(wú)法享受與城市居民對(duì)等的社會(huì)保障、公共服務(wù)和社會(huì)福利;相應(yīng)的，城市居民無(wú)法享受農(nóng)村居民在宅基地與耕地等其他方面的權(quán)益。可以看得出，如果不從制度、政策消除城鄉(xiāng)二元制，實(shí)現(xiàn)真正的一體化，許多問(wèn)題是無(wú)法從根本上解決的。

2.2 政府部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的前景規(guī)劃不足

政府對(duì)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)缺乏前景規(guī)劃意識(shí)。國(guó)家雖不惜花大量財(cái)力、物力，發(fā)展小城鎮(zhèn)，建設(shè)新農(nóng)村，雖然在物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)方面取得了一定的成效，但是與真正意義上的城鄉(xiāng)一體化還是存在一定的差別。而且，長(zhǎng)期以來(lái)“重城市發(fā)展，輕農(nóng)村建設(shè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，很難一時(shí)在根本上得到改變^[3]。傳統(tǒng)的以城市為中心，帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村發(fā)展的發(fā)展模式并不適應(yīng)于現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。此種模式下，很容易形成以城市為中心，把農(nóng)村作為城市的養(yǎng)料或供銷(xiāo)市場(chǎng)的情況，無(wú)法充分引導(dǎo)一體化的進(jìn)程。現(xiàn)階段的建設(shè)過(guò)程中，政府大多著眼于投資少、見(jiàn)效快一類的項(xiàng)目上，缺乏對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。城鄉(xiāng)的進(jìn)一步發(fā)展，需要完備的社會(huì)公共服務(wù)與社會(huì)保障體系的支撐，更需要可持續(xù)產(chǎn)業(yè)的支撐。

2.3 城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)面臨著巨大考驗(yàn)

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，對(duì)土地的需求大大增加，突出表現(xiàn)在建筑用地方面^[4]。目前，我國(guó)的城市化進(jìn)程中都是通過(guò)轉(zhuǎn)化一部分農(nóng)村土地以滿足城市建筑用地資源緊張的問(wèn)題。土地作為農(nóng)民安身立命之所在，為農(nóng)民提供基本的生活保障。土地資源的缺失，必然會(huì)給農(nóng)民在居住、生活和就業(yè)等方面帶來(lái)一些列的問(wèn)題。尤其我國(guó)農(nóng)耕文化長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民的影響，小富即安、怕亂求穩(wěn)的心態(tài)，使得農(nóng)民只追求安定，對(duì)自己權(quán)益的維護(hù)意識(shí)相對(duì)于城市居民較為薄弱。

2.4 一步式發(fā)展城鄉(xiāng)一體化存在相當(dāng)難度，規(guī)劃不合理

現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)一體化，綜合性考慮不夠深入，就拆遷問(wèn)題而言，只為了單純的拆遷而拆遷，并未為以后的拆遷小區(qū)發(fā)展做好規(guī)劃。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不是一蹴而就的。加快該進(jìn)程促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展縱然重要，但應(yīng)從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)利益角度方面著想，從農(nóng)民切實(shí)利益角度方面著想，拓寬視野，加深理解，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的促進(jìn)該進(jìn)程發(fā)展。

3 解決我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的發(fā)展對(duì)策與建議

針對(duì)以上幾個(gè)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中存在的問(wèn)題，應(yīng)采取具體措施具體對(duì)待、相關(guān)問(wèn)題認(rèn)真對(duì)待的態(tài)度，積極解決城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的面臨的困難。主要應(yīng)該從以下三方面著手進(jìn)行改革。

3.1 在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府改革方面

3.1.1 國(guó)家應(yīng)針對(duì)城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題，設(shè)立相關(guān)的城鄉(xiāng)一體化政府部門(mén)，專項(xiàng)問(wèn)題專員對(duì)待。該部門(mén)應(yīng)在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)地情況，帶領(lǐng)村民走合理、合法、效率的可持續(xù)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化道路。根據(jù)國(guó)家政策法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，規(guī)劃合理的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路線，上承政府部門(mén)的指示，下傳村民相應(yīng)措施，對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.1.2 對(duì)政府人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。不僅要從城鄉(xiāng)一體化具體措施方面進(jìn)行培訓(xùn)，更應(yīng)該在全局觀方面進(jìn)行相應(yīng)指導(dǎo)，只有對(duì)城鄉(xiāng)一體化的總進(jìn)程有了相應(yīng)的熟悉了解，才能在該進(jìn)程中提出更有利于該進(jìn)程發(fā)展的針對(duì)性措施。政府人員是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的領(lǐng)頭羊，是國(guó)家政策的第一執(zhí)行者，如果作為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程源頭的政府部門(mén)理解出現(xiàn)偏差，城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程會(huì)受到更大難度的阻撓。在該進(jìn)程的培訓(xùn)過(guò)程中，應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的考核機(jī)制，要求結(jié)課考核，在達(dá)到相應(yīng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下才能允許政府人員進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的相關(guān)部門(mén)工作或指導(dǎo)工作。

3.1.3 政府對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程理解的缺乏最簡(jiǎn)單也是最實(shí)用的解決方法就是引進(jìn)相關(guān)人才。人才的引進(jìn)，不僅可以很好地解決對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程概念的理解，更能給該進(jìn)程帶來(lái)新鮮的血液，推動(dòng)該進(jìn)程更加良好更加迅速的發(fā)展。應(yīng)將民主觀念充分融入執(zhí)政理念，通過(guò)各種渠道積極納賢。村官的選擇應(yīng)采取自我舉薦與群眾推薦、考試與考核相結(jié)合的方法，選出真正能適應(yīng)與促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的人才。尤其應(yīng)該重視大學(xué)生村官的任用與培養(yǎng)，年輕化、專業(yè)化、科技化的高等教育人才能在很大程度上促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展。

3.2 在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益維護(hù)方面

3.2.1 在有關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)方面，制定相關(guān)法律、法規(guī)。

3.2.1.1 修改相關(guān)的法律、法規(guī)，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益。首先，應(yīng)當(dāng)修改《勞動(dòng)法》的相關(guān)內(nèi)容。失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)益維護(hù)涉及到失業(yè)、養(yǎng)老以及醫(yī)療保障等方方面面，目前的《勞動(dòng)法》無(wú)法涵蓋如此多的方方面面。其次，完善保障與福利體系。制定相關(guān)的社會(huì)保障制度，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，對(duì)勞動(dòng)合同形式及內(nèi)容嚴(yán)格要求。

3.2.1.2 加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)益的維護(hù)，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)管^[5]。針對(duì)某些企業(yè)壓低及拖欠農(nóng)民工工資以及不能同工同酬，歧視農(nóng)民工的行為，應(yīng)依法嚴(yán)處。嚴(yán)禁拖欠農(nóng)民工工資及相關(guān)福利，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此方面的監(jiān)管。

3.2.1.3 針對(duì)失地農(nóng)民人群，大力宣傳相關(guān)的法律、法規(guī)。加強(qiáng)法制宣傳，讓失地農(nóng)民知法、懂法，能夠通過(guò)法律途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.2.2 在促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)方面，制定相關(guān)的法律法規(guī)。

3.2.2.1 建立健全失地農(nóng)民勞動(dòng)服務(wù)體系。失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)和渠道相對(duì)較少，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體式的勞動(dòng)服務(wù)體系，同工同酬、機(jī)會(huì)均等。在勞資方面，建立“民工—用人單位—政府部門(mén)”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)管，政府給予用人單位和失地農(nóng)民用工補(bǔ)貼和就業(yè)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)用人單位招收失地農(nóng)民，對(duì)失地農(nóng)民給予失業(yè)補(bǔ)貼與失業(yè)保障。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)侵害失地農(nóng)民權(quán)益行為的監(jiān)管，并加大對(duì)此種侵害行為的懲處力度。

3.2.2.2 對(duì)失地農(nóng)民就行相關(guān)的職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。許多用人單位不想要招收農(nóng)民工，根本原因就是因?yàn)檗r(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì)不能滿足企業(yè)的需求，因此才會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)供過(guò)于求的問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，提高就業(yè)素質(zhì)，才是解決失地農(nóng)民就業(yè)的根本途徑。

3.3 在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的規(guī)劃建設(shè)方面

現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程始終未能如愿完滿的解決城鄉(xiāng)兩極分化，關(guān)鍵在于針對(duì)性措施不夠明確。結(jié)合各個(gè)地區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行有特色的改革才是根本化的城鄉(xiāng)一體化，是“城市化農(nóng)村”獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必要條件。結(jié)合各個(gè)地區(qū)不同的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與特色，包括自然環(huán)境、地理位置、交通條件和人文歷史等各個(gè)不同層面的不同內(nèi)容，發(fā)展一方特色，彰顯一方風(fēng)情。比如像在山區(qū)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地理優(yōu)勢(shì)，建成高低起伏、錯(cuò)落有致的格局。根據(jù)不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特色可以把城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村改造對(duì)象建成海洋旅游型、現(xiàn)代漁業(yè)型、港口物流型以及海洋生態(tài)型等各個(gè)方面的特色小鎮(zhèn)。再者，根據(jù)不同地區(qū)的文化特色各異，針對(duì)宗教、飲食、民俗文化等方面，建造歷史文化型小鎮(zhèn)，既能帶動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又能為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程營(yíng)造良好的發(fā)展空間。

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