新型城鎮化背景下鄉鎮政府職能轉變研究

李長根 廖井蓮 魏林霞

摘要 在對新型城鎮化的解讀的基礎上，分析了我國鄉鎮政府在行使政府職能上的偏差及影響，分析了新型城鎮化對鄉鎮政府提出的要求，最后就如何促進鄉鎮政府職能轉變提出了建議。

關鍵詞 新型城鎮化;鄉鎮政府;職能轉變

中圖分類號 S-9 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2015）03-317-03

On the Function Change of Town Government under the Background of New Urbanization

LI Changgen， LIAO Jinglian*， WEI Linxia

（Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang 321004）

Abstract Based on the interpretation of new urbanization， the bias and effects of China's township government on the exercise of governmental functions were analyzed， then the requirements of new urbanization on township government were elaborated， finally several suggestions for promoting township government functions transformation were put forward.

Key words New urbanization; Town government; Functions transformation

作者簡介 李長根（1964- ），男，浙江紹興人，副教授，碩士，從事地方政府、行政管理研究。*通訊作者，碩士研究生，研究方向：地方政府管理，行政管理。

收稿日期 20141125

諾貝爾經濟學獎獲得者、前世界銀行副行長斯蒂格利茨曾經說過，我國的城鎮化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事?！俺擎偦俏覈F代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題。特別是國際經濟環境發生深刻變化、我國進入中等收入國家行列以及面臨經濟下行壓力的新形勢下，我們要按照貫徹落實科學發展觀的要求，深入探討城鎮化科學發展的問題，這很必要，意義重大^[1]?！薄斑^去改革開放三十年來，我國的城鎮化取得了矚目的成就，1978年我國的城鎮化率只有17.9%，到2013年達到了53.37%。根據諾色姆“S”曲線，我國的城鎮化水平處于中期（城市化水平在30%～70%）的起步階段，但從總體上看，我國城鎮化水平正在進入加速發展階段^[2]?！闭诔擎偦ㄔO中起著主導作用，鄉鎮政府是基層政府，為建設新型城鎮化制定政策，又為新型城鎮化的政策實施創造良好的環境。然而，鄉鎮政府官員在行使其職能時容易出現偏差，出現定位不清、職責不明的現象，根據新型城鎮化對鄉鎮政府提出的要求，鄉鎮政府職能應如何轉變是當前的一個大問題。

1 新型城鎮化的內涵與特征

1.1 新型城鎮化的內涵與實質

新型城鎮化的內涵目前尚無一致的界定，但不同學者和地方有著大致相似的認識?！耙话銇碚f，新型城鎮化是以科學發展觀為指導，遵循城鎮化的基本規律，以全面提升城鎮化質量和水平為目標，堅持以人為本，強調城鄉統籌、社會和諧、環境友好、集約發展、規模結構合理的城鎮化模式。與傳統城鎮化模式相區別，新型城鎮化更加注重城鄉統籌，更加注重城鎮發展的集約性，更加注重城鎮化的社會性，更加注重城鎮化的區域性，更加注重城鎮化的協調性，更加注重城鎮化質量內涵的提升^[3]?！?/p>

新型城鎮化的內涵十分豐富的。首先，新型城鎮化強調以人為本，關注人心和人性，體現人文關懷。在鄉鎮農村地區，政府官員要樹立服務意識，全心全意為人民服務，急農民之所急，提供民眾需要高質量的公共產品和服務。其次，新型城鎮化的動力機制主要來自信息化、新型產業和服務業。區別于依賴工業化驅動的城鎮化，新型城鎮化與新型工業化、農業現代化、信息化互為基礎，相互促進。再次，建設新型城鎮化的主體多元化。傳統的城鎮化主要由政府主導，新型城鎮化要求參加主體多元，多方參與，尤其是企業和社會組織，調動他們的力量。

1.2 推進新型城鎮化的意義

新型城鎮化，是對傳統城鎮化的揚棄。推進新型城鎮化戰略，是全面建設小康社會的一項重要任務，是統籌城鄉經濟協調發展的必然要求，是工業化發展的必然結果。實施新型城鎮化戰略，要注重城鎮化的發展規律，發展集約化與生態化的發展模式，注重城鎮化的綜合效應，正確處理城鎮化建設中的各種的關系與問題，破解我國經濟社會發展過程中的難題，促進我國經濟社會全面、協調、可持續發展。新型城鎮化建設在農村意義顯得更加不可忽視，農民占國家人口的一半以上，只有讓農民在很大程度上變為市民，享有市民待遇，國家才能實現的真正意義上的城鎮化。因此，筆者將從基層政府入手分析其在城鎮化進程中的鄉鎮城鎮化的建設中存在的問題以及建議。

2 新型城鎮化背景下鄉鎮政府職能存在的偏差和影響

2.1 服務的理念認識不足

改革開放30年以來，社會主義國家取得了前所未有的發展和進步，人們在計劃經濟時期的思想觀念也隨著市場經濟的推進各個方面都發生了重大變化。但是，在新的歷史條件下，一些原有體制下的思想觀念仍有殘留，尤其涉及到重大問題時，鄉鎮職能沒有發生根本性的改變，影響深遠。

構建服務型政府是黨在十六屆三中全會上明確提出的旨在構建社會主義和諧社會，強化社會管理和公共服務職能。我國公共管理學家早在1998年提出了服務型政府的概念，概念指出，服務型政府應該是一個公正、透明、高效的能為社會提供優質公共產品和服務的政府，全心全意為人民服務。要求政府樹立公共服務意識，轉變管理理念，轉變政府職能，并從根本上改變管理方式。從基層政府來說，就是要向當地鄉鎮以及農村提供所需的公共服務和公共產品。實際上，許多鄉鎮政府受計劃經濟體制的影響，政府大包大攬，既掌舵也劃船，對經濟過多干預一些已經習慣的工作方法沒有改變過來，仍然采用原有管理的方法管理當地經濟、社會、市場，而不是服務于群眾。一些政府工作人員對自己的工作認識還停留在管理層面而不是服務。這樣一來，始終將自己凌駕于人民之上，對農民指手畫腳，不知道政府的權力來自于人民，是人民賦予了政府的行政權力，政府是人民的政府，應為人民服務。對服務意識認識不足，鄉鎮政府工作人員會將工作重心放在追求經濟增長速度上，片面追求GDP，忽視與農民的生活質量相關的社會事業發展上，農民的迫切需要沒能得到滿足。

2.2 原有鄉鎮體制的固化

2.2.1

“全能型政府”管理體制?！斑m應和發展的需要，及時地調整和轉變行政職能，是搞好行政管理的重要前提^[4]?！钡珡漠斍暗恼男姓卣骺?，政府職能還帶有計劃經濟時期的因素。突出表現在，政府分不清自己的角色，是“船長”還是“水手”，結果是政府該管的事情沒有管好，管了許多不應管，管不了也管不好的事。既削弱了政府的行政職能，也壓抑了“水手”的積極性和自身創造力。政府表現出來的是所謂的“全能政府”，這種做法并非強化了政府的權力，卻在相對意義上弱化了政府的職能，原因在于政府精力分散，導致行政效率低下。鄉鎮政府的行為乃動力所向，政績考核關系到的官員的升遷，這就使得官員更加注重的是自身的利益，而少有真正注意到的農民的需求，進而提供公共服務。另一方面，鄉鎮政府也承受著提供公共產品的壓力，長期以來政府注重向城市提供公共產品，農村和鄉鎮很少有，使得農民習慣了這種供給模式，缺乏表達公共產品的欲望。缺少來自農民的適當壓力和上級的合理激勵，導致鄉鎮，特別是農村公共產品供給不足。

2.2.2 傳統的考核機制。行為主體的行為方式受考核方式的影響。現行對鄉鎮政府的考核主要是根據《國家公務員暫行條例》和《國家公務員考核暫行規定》，“條例”和“規定”從德、能、勤、績4個方面對鄉鎮政府做出了要求。這4個方面的界定只是確定了考核的四大方向，缺乏細致化的內容，缺乏針對性。其次，考核機制缺乏激勵性。鄉鎮一般采用定性考核，考核情況分為“不稱職，稱職，優秀”，而一般的考核結果都是稱職或稱職以上很少有不稱職現象，除非有重大過錯。因此，鄉鎮公務員大都存在不求有功但求無過的心態，不關心考核結果的好壞。另一方面，考核結果的好壞對于加薪或晉升影響很小。鄉鎮政府作為科級單位內部提升空間十分有限，而憑借考核結果提升到上級政府單位工作的機會很少。

2.2.3 缺乏財力保障。一些地方鄉鎮政府為發展當地的經濟，建設新型城鎮，不顧鄉鎮財政的承受能力，盲目地向金融機構、事業單位以及企業法人舉債，導致鄉鎮難以承受財政債務之重;有些鄉鎮過多干預經濟，大包大攬，大量以政府簽字的形式或擔保的方式為企業找項目、找資金;鄉鎮政府還存在挪用農村合作社基金用于非生產性建設，加劇鄉鎮的財政赤字和財政風險，使得鄉鎮財權運轉不靈，從而影響上一級政府的財政。隨著經濟的逐年猛進增長，鄉鎮財政日益增強，但新型城鎮化對城鎮提出了更高的要求，如以人為本、改善農民的生活環境、提升城鎮化的內涵等等。因此，鄉鎮在新的要求下，需要更大的資金來源。然而，上一級財政下撥是有限的，因此，需要鄉鎮充分利用發達的市場經濟，創新融資渠道，力爭創新，為新型城鎮化建設提供源源不斷的資金來源。

3 新型城鎮化對鄉鎮政府職能提出的要求

3.1 要求樹立新的管理理念

西方國家在20世紀80年代掀起一股強大的行政改革浪潮，出現了一新型的社會管理模式——公共管理。我國的行政管理改革深受其影響。如今，當新型城鎮化在我國如火如荼進行的時候，鄉鎮政府所處的社會環境更加復雜，在這種情況下，鄉鎮政府應該按照中央建設新型城鎮化的要求，以現代公共管理的思維模式為理念進行管理理念的創新。鄉鎮政府要樹立“以人為本”的思想?！耙匀藶楸尽被卮鸬氖钦囊磺泄芾砘顒拥闹赶騿栴}，涉及政府管理的根本價值選擇和終極目標。具體到新型城鎮化建設過程中，鄉鎮政府應該樹立‘以人為本的管理思想，真正從農民的切身利益出發，落實并維護好農民的權益，即“要求公共部門視公眾為顧客，以顧客為導向、回應廣大民眾的反應，滿足其需要^[5]?！逼浯?，鄉鎮政府樹立服務理念?！霸趥鹘y的政治學和公共行政文獻中，普遍認為公共行政是政府機構對國家和社會公共事務進行的壟斷性和強制性的管理活動，在這種理論的指導下，政府扮演了更多的生產者、監督者和控制者的角色，為社會和民眾提供服務的職能和角色被淡化^[6]?！薄肮补芾淼母灸康氖巧鐣怖?，政府沒有自己單獨的利益，以實現社會公共利益為出發點和歸宿”^[7]。因此，要加強鄉鎮政府在新型城鎮化建設過程中的公共服務職能的理念，實現由注重管理到注重服務的轉變。

3.2 要求開拓新的發展思路

建設新型城鎮化，應觀念先行，在正確發展理念的指導下，轉變工作思路，新型城鎮化建設才會達到預定的效果。這就要求鄉鎮政府開拓新思路。首先，在發展鄉鎮經濟方面應該有新的思路。在發展農村經濟方面，鄉鎮政府的角色主要是按照中央的政策提供資金和政策支持，并引導農民發展經濟，鼓勵農民創業。其次，要有全面的眼光看待新型城鎮化建設。新型城鎮化建設是一項復雜的工程，涉及面廣、時間長。因此，傳統城鎮化只片面強調發展經濟，把經濟放在首位的發展思路已經不適應新的城鎮化發展要求，新型城鎮化建設應該把鄉鎮的社會發展與經發展協調起來。鄉鎮政府應協調各方面的力量共同投入到新型城鎮化建設中。

3.3 要求創新社會管理方式

新型城鎮化建設背景下，現階段鄉鎮政府在社會管理方面所存在的諸多問題，同長期以來我國傳統政府管理體制及計劃經濟的影響有很大關系。受這種體制和計劃經濟的影響，“我國逐步形成了一種高度集中的計劃經濟體制、高度集權的政治體制與嚴密的意識形態控制機制三位一體的社會整合模式”^[8]。目前的這種社會管理方式不適應新型城鎮化建設，因此就要求鄉鎮政府在進行社會管理方式的創新。比如，對社會出現的問題反映要及時處理、積極扶持和發展非政府鄉鎮組織、加大鄉鎮政務公開度，擴大鄉鎮政府的透明度等。

4 新型城鎮化背景下鄉鎮政府職能轉變的建議

根據鄉鎮政府職能轉變在城鎮化過程中出現的障礙性因素：服務理念淺薄、社會管理模式落后、財力保障薄弱等現象，結合新型城鎮化理念對鄉鎮政府職能提出的新要求，將從以下幾個方面提出建議。

4.1 轉變行政管理觀念，樹立服務型政府理念

隨著農村經濟綜合配套改革的逐步深化，農民的生產經營活動，業務范圍不斷擴大，過去傳統的管理模式已經難以適應農村經濟發展的需要，這迫切要求鄉鎮政府職能轉變。

建設服務型鄉鎮政府，一是鄉鎮政府要為社會提供更豐富的公共產品和服務，把更多的資源投向基礎設施建設，如文化、體育、基礎教育和就業等方面。為此，鄉鎮政府的政策指令應向由淺入深，以豐富多樣化的服務轉型，同時提高他們的服務質量，承擔起組織和協調服務的責任，積極探索全方位的涉農服務，科技實體輻射服務、中介組織專項服務、龍頭企業牽引服務等多渠道多角度的新途徑。為農民提供產前、產中、產后全程服務，提供產、供、銷一站式全面的服務。需要抓住的農民迫切解決的問題，提供信息、技術、資金以及產品銷售后續問題。二是從疏離群眾向親近群眾加強互動轉變。鄉政府必須擺正自己的角色定位，根據市場需求，確定農民需要服務項目;發揚民主，廣泛征求群眾意見，讓群眾參與，讓群眾決定，讓群眾決策，實現干部和群眾之間的良性互動。三是從無限職能向有限職能轉變。應由市場提供的服務，就讓市場來提供，政府將重點集中在市場上不能提供，也提供不了的事情上，讓政府由服務無限轉變為有限服務。加快建立社會化公共服務體系，大力培育壯大經紀人隊伍，興辦農村服務組織，發展科技服務，延伸鄉鎮服務的深度和長度，放大有限的服務能力，進而滿足農民各種各樣服務需求。四是從行政指令向加強政策引導轉變。在提供服務的過程中，要考慮到不同的市場主體需求不同，不包辦、不強迫，讓農民充分履行他的權利，自由選擇，讓農民自己決定，通過培養得力干部，發揮他們典型示范作用，積極進行引導性服務。

4.2 準確定位政府職能，重點關注公共服務

科學合理恰當地定位鄉鎮政府職能，實現鄉鎮政府職能的轉變，是建設社會主義新農村，全面建設小康社會的先決條件。黨的十六大把政府的職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。黨的十七大進一步強調“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。黨的十八大又明確提出“加快政府職能轉變步伐，繼續深化行政體制改革”，這都為鄉鎮政府職能的定位和路徑選擇指明了方向。

鄉鎮政府工作重點是發展農村經濟，發展農村的重點在建設農村基礎設施。農村基礎設施建設是解決“三農”問題的具體的工作措施。為了提高農村經濟的發展，農業的水平，增加農民收入的增長，農業基礎設施建設一定要進行改善。發展現代農業，必須以農業基礎設施和良好的客觀條件為依據。當地鄉鎮政府要根據當地農民的需要發展農村經濟，圍繞重點項目為抓手，找準工作目標和方向，不斷完善農業基礎設施建設。針對農業灌溉面積更大的需求，主要修水利設施;對森林綠化面積較少的地方，必須加強植樹造林工作;在荒漠地區，做好水土保持減少沙塵暴發生;在交通不便的地區，要加大公路建設。由于目前較大的缺口在農村基礎設施上，農村金融和短期可用財力難以解決所有的配套不足的問題，因此要突出工作重點，要使用有限的財政資源用在最需要解決問題上。要著力提高農村科技教育水平，加快推進新的農業生產技術的推廣、提高交通基礎設施質量，促進農業基礎設施的建設。鄉鎮政府要積極推進農業事業發展，積極統籌規劃，繼續營造更好的農業生產環境，提高農民生活質量，為實現農村全面小康目標盡職盡責。

4.3 重鄉鎮綜合治理，維護城鄉安全與穩定

隨著經濟的發展，寬松的戶籍限制，增加了人口的在地區間的流動，開始出現在社會管理方面的一些嚴重的安全問題。漸漸的城鄉一體化，使得治安問題在農村地區也日益突出。在農村地區的安全與穩定問題，是農村文化的一個重要方面。良好的安全環境，同時也是農村經濟高效率發展前提基礎。因此，鄉鎮政府必須協助農村相關的安全治安團隊來維持農村的秩序，推進各個村莊的社會治安管理。根據以預防為主，防守結合的原則，對各種非法行為進行有效打擊。社會治安特混亂的區域，可以增加打擊力度，增加公務人員，打擊各種犯罪活動。政府在努力維護法律秩序的同時，要注重是調動勞動人民群眾，使廣大人民群眾參與到建設安全穩定和諧的農村環境當中。另一方面，政府應加大相關法律知識的宣傳，普及普通法律的內容，使農民知法懂法更會用法，當自己的合法權益受到傷害時能用法律武器保護自己。從加強基層治安隊伍的建設到加強農民自身的法律意識內外兩個方面切實做到保衛一方，為該地區經濟建設和文化建設做出堅實基礎。

43卷3期 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 李長根等 新型城鎮化背景下鄉鎮政府職能轉變研究

參考文獻

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