北京市農村土地流轉調查

北京市統計局 國家統計局北京調查總隊

為了解京郊土地流轉現狀，去年年底，市統計局、國家統計局北京調查總隊在全市郊區縣針對農戶開展了土地流轉問卷調查。調查范圍為遠郊區縣耕地面積1000畝以上的村，抽取3709戶確地的農戶為調查對象。調查結果顯示出了目前土地流轉工作的特點、取得的成效，也發現了土地流轉存在的主要問題。

京郊農村土地流轉的特點

土地流轉日趨活躍。近年來，土地閑置與緊缺矛盾凸顯，一方面農民對土地的依附程度逐漸降低，粗放經營、土地閑置和拋荒現象顯現；另一方面現代農業規模化、產業化發展，農業企業、合作社和規模戶對土地的需求日趨強烈，加快土地流轉是解決矛盾的根本途徑。2004年，北京市委、市政府出臺了《關于積極推進農戶土地承包經營權確權和流轉的意見》（京發〔2004〕17號），推動了郊區農村土地確權和土地流轉工作。2010 年北京市農委出臺了《關于進一步規范本市農村土地承包經營權流轉工作的若干意見》（京農函〔2010〕6號），進一步規范了土地流轉相關工作。本次調查的農村居民承包農用地面積24442.3畝，平均每戶6.6畝，有2743戶流轉了土地，其中，近四年來流轉土地的農戶占57%，土地流轉步伐加快。

土地流轉期限以中長期為主。流出方和接轉方尊重雙方的意愿，根據流轉土地的使用情況協調確定土地流轉期限。土地流轉期限適中，既有利于新型農業經營主體對土地的投入和基礎設施改造，也有利于長遠規劃和發展。調查顯示，流轉后用于普通農作物種植的流轉期限較短，流轉后發展林果業和設施農業等流轉期限較長。從土地流轉期限看，53.2%的農戶選擇11年至20年。從土地流轉面積看，平均每戶流轉土地約5.4畝。有60.8%的農戶土地流轉面積在5畝以下，31.4%的農戶流轉面積在6畝至10畝，7.8%的農戶流轉面積在10畝以上。

土地流轉方式多樣。農戶選擇土地流轉的方式多種多樣。采取轉讓（將土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行相應的權利和義務）的占12.5%；轉包（承包方將土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶）的占29.9%；互換（對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換同時交換相應的土地承包經營權）的占0.2%；入股（將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營）的占6.7%；出租（將土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營）的占14.7%；其他占36%，主要以百萬畝平原造林工程占地為主。不考慮平原造林對于土地流轉的影響，轉包和出租為主要流轉形式。各區縣積極創新土地流轉方式，密云縣水漳村開展了土地信托“雙合作模式”。

轉出土地以綠化造林和種植糧食為主。土地接轉方主要是規模戶、農民專業合作社和農業企業。土地流轉后，經營者根據市場需求各展所長，實現了多種經營。對于土地轉出后的用途，36.6%的農戶土地用于種植糧食，雖然種糧效益較低，但適合機械化作業，投入勞動力和時間相對較少；33%的農戶土地用于綠化造林；11%的農戶土地用于種植蔬菜；9%的農戶土地用于發展果園；4.2%的農戶土地用于設施農業；還有部分農戶土地種植食用菊花、藥材、苗圃、草坪等。

土地流轉的主要成效

土地流轉助推農業適度規模經營。對全市范圍內抽取的新型農業經營主體的調查結果顯示，375戶規模戶（規模戶標準：糧食播種面積50畝，蔬菜播種面積10畝，果園面積50畝）平均每戶經營農用地面積146.7畝，規模戶逐漸發展壯大，成為都市型現代農業發展的重要組成部分。442家農業企業，平均每家企業經營農用地面積311.9畝。由于企業資金實力相對較強，已成為社會資本投資現代農業的主體，對促進農業生產專業化、標準化、規?；徒M織化起到積極的作用。185家合作社，平均每家合作社經營農用地面積271畝。本次調查發現，有13個村集體組織直接從事農業生產活動，平均每個村集體經營農用地面積1100.4畝。家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種農業經營方式，促進了農業規模化發展，延伸了農業產業鏈，加快了農村勞動力轉移，提高了土地產出率和勞動生產率。大興區榆垡鎮通過土地流轉，建成了占地面積550畝的“夢幻紫海香草莊園”和占地面積1100畝的“千畝設施蔬菜園”，形成了以“市場為導向、農業企業為主體、基地建設為依托、農戶參與為基礎”的標準化設施農業發展格局，推動了農業的產業化發展。

土地流轉加快農業結構調整。目前，通過土地流轉方式實現了農業產業內部結構調整，尤其是百萬畝平原造林工程的實施，帶動了第一產業增長，提升了農業的生態功能。近年來，在資源和空間有限的情況下，林業成為帶動全市第一產業增長的主要動力。2014年林業實現產值90.7億元，比上年同期增長19.5%，林業產值占農林牧漁業總產值的比重為21.6%。而平原造林工程前，2011年林業產值僅占5.2%。通州區于家務鄉成立農村土地流轉管理服務中心，為全鄉土地流轉提供專業服務，堅持土地流轉要優先服務于都市型現代農業的發展，促進了區域特色產業的形成，推動了特色園區的建設步伐，“國際種業科技園區”已初具規模，有力促進了北京“種業之都”建設。

土地流轉促進農業勞動力轉移，帶動農民增收。調查樣本推算，平均每畝土地流轉價格為1217元。由于產出效益、交通、地理位置、流轉年代不同，土地流轉價格差距較大。近郊區如大興區和昌平區土地流轉價格相對較高，每年每畝土地流轉價格分別為1784.5元和1703元。其次為通州區、房山區、順義區、懷柔區和平谷區。密云縣和延慶縣土地流轉價格相對較低，每年每畝土地流轉價格為750元左右。土地流轉后，農村居民一方面可以獲得穩定的土地流轉收入，另一方面可以在農業、工業、批發零售、住宿餐飲等行業就業，獲得工資性收入。平谷區馬昌營鎮西海子村，通過土地流轉和專業合作的有機結合，充分整合土地資源，提高了土地資源的配置效率，農民獲得的土地流轉收入由原來的每年600元/畝提高到1000元/畝。一些不便外出、年齡偏大的村民，在合作社從事施肥、采摘等勞動，月收入1800至2500元。統計數據顯示，2014年全市農村居民人均純收入20226元，其中工資性收入13072元，占總收入的比重為64.6%，工資性收入處于主導地位。

存在的主要問題

農民對土地流轉政策有待深入了解。本次調查發現，19.5%的農戶對土地流轉政策非常了解或比較了解，17.5%的農戶對土地流轉政策了解一般。多數農戶對土地流轉政策缺乏深入了解，對土地流轉態度隨大流。對新型農業經營主體的調查顯示，79.5%的規模戶、92.5%的企業、84.9%的合作社簽訂了正式土地流轉合同。雖然多數農民把土地承包經營權流轉給了規模戶、企業和合作社，但部分農民擔心合同到期后自己是否還能保留承包權，是否還有對土地的話語權。因此，應讓農民深入了解相關政策，消除誤解。

農民對土地流轉有后顧之憂。本次調查中沒有流轉土地的農戶有966戶，其中32.5%的農戶認為家里年輕勞動力都在外打工，隨著年齡越來越大，也不想種地，表示今后有把土地流轉出去的打算。16.9%的農戶表示沒有想好今后土地是否流轉，主要原因是沒有從事其他行業的能力和經驗，并認為非農就業不太穩定，目前土地的流轉費用較低等。50.6%的農戶表示沒有流轉的打算，認為惠農政策增加了務農收入，自己留著土地心里踏實，種東西吃著放心，流轉土地的意愿較低。流轉土地后農民考慮最多的是養老問題，期待進一步完善城鄉居民基本養老保險制度，逐步提高基礎養老金和福利養老金保障水平。

推進土地流轉的建議

從去年起，全市深入貫徹落實習近平總書記在北京考察時的重要講話精神，全面深化改革，調整疏解非首都核心功能。市委出臺了《關于調結構轉方式發展高效節水農業的意見》，重點調整種植業、養殖業結構，調減用水結構。北京市農業發展空間更加有限，土地更加稀缺，亟須規模化、集約化、專業化發展，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率。

加強土地流轉指導和服務。健全土地流轉服務平臺，加強對土地流轉的管理和服務，規范市場運行。完善區縣、鄉鎮、村三級服務和管理網絡，建立土地流轉監測制度，為流轉雙方提供法律宣傳、政策咨詢、流轉信息、合同簽訂指導、矛盾糾紛調處和檔案管理等系列服務。嚴格按照《北京市農村土地承包經營權流轉合同》范本簽訂流轉合同，依法保護雙方權益。加強對農民法律服務，確保農民權益得到保障。土地流轉服務主體可以開展信息溝通、委托流轉等服務，但禁止層層轉包從中牟利。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛。

合理確定經營規模和指導價格。一是合理確定土地流轉指導價格，保證農民獲得與土地價值相適應的流轉收益。目前，各區縣以平原造林土地流轉價格作為流轉土地價格的重要參考，同時農民期待流轉價格與物價、糧價實現同步增長。事實上，受用途管制的政策約束，流轉價格如果高于農業畝均收入，既不現實，也對推動土地流轉不利，應確定科學合理的流轉價格。二是依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定本地區規模經營的適宜標準。防止脫離實際、違背農民意愿，片面追求超大規模經營的傾向?，F階段，規模戶人均務農收入相當于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。創新規模經營方式，通過農民的合作與聯合、開展社會化服務等多種形式，提升農業規?；洜I水平。

加強對工商企業租賃承包地的監管。目前，本市存在工商企業到農村承包土地的現象。工商資本下鄉既拓寬了農村發展的資金渠道，又帶來了新的發展理念、新的發展方式，特別是在良種種苗繁育、高標準設施農業、規模種植等適合企業化的發展等方面作用明顯。但要跟蹤關注發展情況，抑制工商資本進入出現的非農化、非糧化傾向。一要建立嚴格的準入制度，對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包耕地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目年審等制度，對租地條件、經營范圍等進行嚴格限定。二要建立動態監管制度，定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正浪費農地資源等行為。三要加強事后監管，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益，防范承包農戶因接轉方違約或經營不善而遭受損失。

責任編輯：譚 丁