新形勢下西部地區省級行政區劃改革探討

李瑞凱

【摘 要】西部地區省級行政區劃存在面積懸殊大，面積與人口數量不成比例，中心城市數量少且輻射能力弱，省級行政區內管理層級過多且管理幅度偏小等問題。這些問題的存在不利于西部大開發戰略的實施和全面建成小康社會目標的實現。在維護民族團結和社會穩定，尊重歷史和現實的基礎上，對西部地區省級行政區劃進行適當改革，建設和發揮中心城市的作用，減少內部管理層級，使得高效的行政管理在推到西部大開發戰略和全面建成小康社會征程中發揮重要的作用。

【關鍵詞】西部地區；省級行政區劃；改革

西部地區共有12個省級行政區，分別由西藏、新疆等5個少數民族自治區，四川省、陜西省、甘肅省等6個省和重慶直轄市組成。長期以來，這種行政區劃對于鞏固我國的國防，維護西部地區的穩定，促進西部地區經濟社會發展都發揮了積極地作用。但是隨著國際國內形勢的不斷變化，西部地區省級行政區劃也暴露出一些明顯的問題。

1 西部地區省級行政區劃的存在的問題

1.1 省級行政區面積懸殊過大，面積與人口數量不成比例

中國省份面積最大的前10名中，有8個屬于西部地區，而排在前4位的新疆、西藏、內蒙古和青海的面積總和幾乎占據中國半壁江山[1]，并且這些省份的面積和世界上許多國家的一國面積相當。而西部地區的其他省份與這些省份的面積相比懸殊也很大。新疆維吾爾自治區的面積為160多萬平方千米，而海南省的面積只有3.4萬多平方千米。同時西部各省之間的面積和人口數量也不成比例。四川省的面積是48萬平方千米，人口8329萬，西藏自治區的面積120萬多平方千米而人口只有262萬。

1.2 省級行政區中中心城市數量少，輻射能力弱

西部12個省級行政區中，中心城市其本都是各自的省會城市或主城區，這比起中部地區尤其是東部地區來講，中心城市數量就很少。再加上歷史和現實等多方面的原因，各省的省會中除西安市、成都市和重慶主城區外，其余九個省級行政區的中心城市很難真正意義上起到輻射全省，帶動全省經濟發展的作用。

1.3 省級行政區內管理層級過多，管理幅度偏小

目前西部地區除重慶市和海南省外，其余行政區劃建制一般有四個層級，即?。ㄗ灾螀^）—市（地、州、盟）—縣—鄉鎮，少數地區在縣與鄉鎮之間還派生出第五級管理層—區公所。如此繁多的行政管理層級，導致行政機構重疊、行政效率低下，而且導致行政信息出現流通阻塞、缺失、篩選等問題，不利于政府對現實經濟社會情況的了解，不利于經濟社會協調發展進行引導[2]。

合理的行政區劃對于維護政治穩定，提升國家和地方行政管理的效能，科學配置資源和布局生產力，促進經濟社會的健康發展都具有重要的作用。但是目前西部地區省級行政區劃不盡合理，因此在新的形勢下，西部地區省級行政區劃有必要進行改革。

2 西部地區省級行政區劃改革探討

2.1 改革的基本原則

根據目前的國際國內形勢，結合西部地區的歷史和現實情況，人文與自然狀況，圍繞西部大開發戰略，對西部地區省級行政區劃進行改革應該堅持以下幾個原則：第一，維護民族團結和社會穩定；第二，合理劃分行政區域，使高效的行政管理有利于西部大開發戰略的實施；第三，尊重歷史和現實，尊重西部人民的意愿，盡量以小的改革輻度達到最佳的改革效果；第四，盡量使改革后的省級行政區面積、人口相對均衡。第五，先試點、后推廣，逐步推進。

2.2 改革方案的探討

西部地區省級行政區劃改革方案必須科學合理。根據目前的國際國內形勢，結合西部地區的實際情況，筆者認為可以從以下幾個方面進行改革方案的設計。

1）調整新疆自治區的行政區劃。新疆自治區以天山山脈走勢為大致分界線實行南北疆各設置一省級行政區，兩省的省會地區應該具有較強的經濟實力，同時遠離邊境地區，能更好地維護轄區內的穩定。因此北疆省省會設在烏魯木齊市，而南疆省省會應該設在庫爾勒市。庫爾勒市雖然目前為縣級市，是新疆巴音郭楞蒙古自治州的首府，但其經濟發展較快，2002年以來庫爾勒多次奪得中國西部百強縣（市）第一名[3]。選擇庫爾勒市而不選擇喀什市的原因就在于2010年中央新疆工作會議之后，喀什被確定為經濟特區?？κ仓攸c是對外貿易經濟，與邊境較近。而南北兩疆的維穩壓力較大，尤其是在打擊恐怖主義和“三股勢力”方面。因此為了更好地服務喀什經濟特區，防范恐怖主義和“三股勢力”，維護南疆其它地區的穩定，南疆省會就應該設在庫爾勒市。在南北疆分治的同時，國家應該增強新疆建設兵團的實力，進一步發揮其在開發南北疆，鞏固國防等方面的作用。

2）調整內蒙古自治區的行政區劃。內蒙古自治區疆域遼闊，地跨中國東北、西北，是我國陸地邊境線最長的省級行政單位。而在新形勢的行政區劃改革下，應該以錫林郭勒盟為界，將其以東部分單獨置一省級行政區——東蒙省，省會設在烏蘭浩特市；同時，甘肅省的酒泉市北部地區應該劃入阿拉善盟，與錫林郭勒盟以西的地區組建為西蒙省，省會設在呼和浩特市。這樣有利于我國邊境線的管理和邊境貿易的發展。

3）調整西藏自治區的行政區劃。西藏自治區則應該考慮藏族歷史和兼顧經濟發展的需要，將西藏的昌都、林芝地區與四川的藏族地區合并，組建西康自治區，省會設在康定市。目前康定是四川省甘孜藏族自治州經濟、政治、文化的中心。因此，改革后其具備西康自治區省會的實力。而西藏的剩余部分仍為西藏自治區，省會仍設在拉薩市。

4）調整青海省的行政區劃。青海省應該發揮西北后方的作用，應將青海省一分為二，以柴達木盆地為主設柴達木省，省會仍設在西寧市。而剩于地區設置為青海省，省會設在格爾木市。格爾木市北鄰柴達木盆地，是甘、青、新、藏間交通樞紐，人口約20萬，面積12.45萬平方公里，相當于整個福建省面積，是正在建設中的現代化鹽湖、化工、石油、天然氣化工新城[4]。同時隨著青藏鐵路的建成，格爾木成為了入藏的必經的貨物中轉站。

5）大力培育西部各省和西部地區的中心城市，但盡量不再設置直轄市。目前西部地區的中心城市數量少，輻射能力弱，在改革省級行政區劃的同時，一定要大力培育中心城市，通過發揮這些城市的輻射作用，帶動全省及整個西部地區的經濟社會發展。但是在目前的情況下，盡量不要再設置直轄市。由于西部地區各省中除了省會外基本沒有能夠在經濟、政治、文化等方面輻射全省的城市。若要設置直轄市，省會肯定是首選甚至是唯一的選擇。但省會一旦設為直轄市，就會削弱全省的實力。國家也會加大對直轄市的扶持力度，這樣會加劇直轄市和非直轄地區的經濟社會發展的差距，加劇不同地區人民的貧富差距，這就不利于西部大開發戰略的實施。

6）合理確定省內行政區劃層級，以利于行政管理。省內行政區劃的層級要根據歷史和現實的情況，合理設置，不求千篇一律，不求“上下一致，左右看齊”。西部地區省級行政區劃改革后，一些地區可以實行以前的“省—市（地、州、盟）—縣—鄉”四級行政區劃層級，但是絕大部分地區應該充分利用這次改革，設置為“省—（區）縣—鄉”三級行政區劃層級。這有利于提高行政效率，并為全國其他地區的“省—縣—鄉”三級行政區劃層級改革提供實踐參考。

【參考文獻】

[1]張建.西部大開發視野下的行政區劃改革淺議[J].金卡工程：經濟與法，2010（2）.

[2]李金龍，張娟，王寶元.論科學發展觀指導下的中國行政區劃體制改革[J].湖北行政學院學報，2008（4）.

[3]中國庫爾勒市人民政府門戶網站.庫爾勒概覽[EB/OL]. http：//www.xjkel.gov.cn/zjkel/kelgl/29568.htm.

[4]中國鹽湖城-青海格爾木市門戶網站.格爾木基本概況[EB/OL]. http：//www.gem.gov.cn/gl.html.

[責任編輯：楊玉潔]