公眾對于官員財產公示的社會認知誤區和解決對策

王垚

2009年年初，新疆阿勒泰首先推行官員財產公示制度，隨后浙江慈溪、湖南瀏陽、江西黎川和安徽廬江等地也先后進行效仿，此舉在社會上引起了極大的反響，然而，看似轟轟烈烈的財產公示試點并未取得預期的成績。2012年4月《南方都市報》回訪全國官員財產公示試點地區，發現盡管各試點地區具體操作方法略有差別，但是其結果是驚人的相似，即“零投訴”“零異議”。剖析公眾對于官員財產公示的社會認知誤區和解決對策，對下一步全面推行官員財產公示制度和反腐倡廉建設具有積極意義。

一、官員財產公示制度的概念和歷史淵源

官員財產公示制度，指的是國家公務人員對其個人及其相關人員的財產和收入情況按照法律規定，向有關國家機關如實申報，并在一定期限內按照法定方式將申報內容進行公開，接受公眾監督的制度。財產公示作為一項重要的監督機制，通過法定方式，要求國家公務人員公開本人及其相關人員的財產和收入情況，在保證公眾得以充分地行使監督權的同時，也使得貪污腐敗行為無所遁形，此舉不但節省了社會成本，同時也加強了對官員的監督力度，又可以保證官員的廉潔性，是一項非常有效的反腐機制。而官員財產公示制度也被聯合國作為有效的預防貪污腐敗的機制向各成員國進行推薦，在世界范圍內被認為是“陽光法案”。

官員財產公示制度最早起源于瑞典。早在1776年，瑞典公民就可以查閱所有官員的財產、收入和納稅狀況，以實現對于官員是否廉潔的有效監督。而真正把財產公示制度上升到法律和制度層面的國家則是英國，1883年英國制定的《凈化選舉防止腐敗法》是世界首部有關財產公示制度的法律，此法案也在實際推行過程中對遏制腐敗行為、預防公務員腐敗產生了積極的效果，防止了由于腐敗而造成的權力濫用，保證了國家公務人員隊伍的廉潔，得到了社會公眾的認可。20世紀70年代末，美國為遏制國家公務人員腐敗現象的蔓延，制定了有關官員行為規范的《政府行為道德法》，明確規定了國家公務人員必須按照法定要求報告本人及其配偶和受撫養子女的財產狀況，并遵循法定方式進行公開，對遏制當時美國的腐敗蔓延現象起到了良好效果。從世界范圍內看，不但英國、美國、法國及中國香港等經濟較為發達的國家和地區實行了官員財產公示機制，阿爾巴尼亞等經濟較為落后的國家也建立起了官員財產公示制度，可見官員財產公示已經是大勢所趨，代表著世界范圍內廉政建設的共識和發展方向。

二、公眾對于官員財產公示的認識誤區和原因

就新疆阿勒泰、浙江慈溪等地的官員財產公示試點情況觀察，我國普通民眾的對于官員財產公示制度的建設還存在一些認識誤區，這些認識對官員財產公示制度的建立也產生了不小的阻滯作用。主要表現在以下4個方面：

首先，財產公示制度的建立需要在社會范圍內建立良性的廉潔文化。事實上，在一些社會人群眼中，腐敗被視為“正常”的行為。而社會大部分人對于腐敗的態度具有鮮明的兩面性，既對于腐敗行為深惡痛絕，又對于腐敗獲利羨慕有加，趨之若鶩，只恨自己不能腐敗，這種情況直接導致對于他人的腐敗行為嗤之以鼻，對于自己的腐敗行為百般辯解。同時，一些傳統的、糟粕的腐敗文化也呈現回潮、慣性的趨勢，受到這種文化影響的社會人群對于財產公示制度就會產生抵觸、敵視的情緒，這對于財產公示制度的建立是十分不利的。

其次，由于當前我國官員腐敗呈現出腐敗情節、涉案金額、腐敗官員層級日益嚴重的趨勢，而在傳統的反腐措施和手段已經無法有效遏制腐敗行徑的環境下，公眾往往把希望寄托在官員財產公示制度上，這種迫切的需求就很容易轉化為急功近利的錯誤判斷，忽視了財產公示制度的主要作用是預防腐敗而非懲治腐敗，并且期望依靠這一制度對公務員隊伍進行疾風驟雨、雷霆出擊的徹底清理，以達到懲治腐敗、實現社會公平正義的目的。顯而易見，如果實行這樣簡單、粗暴的措施，很容易造成不可挽回的嚴重后果：一方面，大量腐敗官員的曝光，會引起普通民眾對于我黨和政府執政能力的懷疑和不滿，產生信任危機，造成社會動蕩；另一方面，預期被查處的腐敗官員也有可能采取集體，性抵觸行動，引發政治動蕩。比如20世紀70年代香港廉政公署查處香港警界時，就出現大量警察圍攻聯署乃至香港政府的事件。從一定程度上看，正是由于對財產公示的理解偏差，在無法準確預估官員財產公開制度實施后果之前，貿然實施該制度就存在著很大的政治風險。

歷史的經驗告訴我們，只強調懲處而不重視預防的行為在短期內或許可以收獲非常顯著的效果，但是從長遠看，依然會落入“野草燒不盡，春風吹又生”的循環怪圈中。對此，我們應該認識到，官員財產公示制度作為一項反腐機制，其著力點應該放在預防腐敗而非懲治腐敗上，并且要以發展的眼光看待官員財產公示制度，采用“新人新辦法，老人老辦法”的方式推動該機制的建立。

再次，官員財產公示制度在一定程度上依靠公民的參與，通過將官員的財產置于公眾的監督下，方便每一個公民監督官員的財產，進而預防腐敗行為的發生。基于這樣的考慮，就要求社會公眾積極參與國家事務，行使自己的知情權、表達權、參與權和監督權。

近年來，我國公民參與社會公共事務的意識不斷提高，參與范圍逐漸擴大，然而不難發現，其參與的范圍多局限于與公民個人利益息息相關的方面，而比如廉政建設關平社會公共利益的方面則無人問津。造成這一現象的原因有兩個：一方面，搭便車心態的普遍存在。美國經濟學家奧爾遜在《集體行動的邏輯》中提出了搭便車理論，即指某種事物產生了“外部性”，而“外部性”則是某行為個體的活動會使得他人或社會收益，而受益者則不用付出代價。正如奧爾森說的那樣：“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”官員的腐敗行為無疑是對社會公共利益的極大損害，而社會公共利益具有很強的“外部性”，這也就導致公眾在參與廉政建設普遍存在“搭便車”心理，即每個人都希望他人去參與，而自己坐享其成，又或者秉承“事不關己，高高掛起”的思想，對于腐敗現象安之若素，從未想過去揭露和舉報，這也就導致了哈丁的公用地悲劇，印證了“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務”的斷言。

另一方面，地方政府對于公民反映的腐敗問題回應度不足。公民參與政府廉政建設需要有關部門的回應，在解決問題的同時也會激勵參與的積極性，然而當前我國地方政府的關注點多集中在經濟等能夠增加政績的領域，而對廉政建設關注很少，此消彼長，我國公眾對于廉政建設的政治冷漠也就不足為奇了。與此同時，公民監督在現實中困難重重，周期極長，代價也極大。河北省保定市蠡縣人郭光允舉報河北省委原書記程維高事件就是一個非常好的例子。此案舉報者郭光允在1994年舉報石家莊市建設委員會原主任李山林的腐敗行為，將材料以書信方式遞交程維高。次年，又以匿名信的方式向中紀委、河北省檢察院進行舉報，遭到程維高通過河北省各級人民法院、公安機關等持續打擊報復，使得郭光允的身體、精神、名譽等，均受到嚴重的影響。至今，河北省政府也沒有對其進行相關的賠償。直到2D03年程維高的行為才被中紀委做出處理，卻未對其做出任何刑事犯罪認定。在我國當前的反腐案件中，郭光允這樣的情況并非個案，雖然體現了公民的監督作用，但是也付出了巨大的生理、精神、名譽等方面的代價，尤其是舉報人郭光允在舉報期間受到的各種看似合法、實際上是公權淪為私權的迫害，在無形當中為其他公民在行使監督權利時，樹立了一個“反面典型”，讓公民在監督公務人員的廉政行為方面望而卻步。

實踐證明，公民參與政府廉政建設，要求公民具備一定的參與能力，正如美國政治學家阿爾蒙德所說的那樣：“民主的能力，與擁有關于政治問題和政治過程的有效信息，與運用這些信息分析問題并且提出影響決策看法的能力，有密切關系。”但是由于我國公民參與知識和能力的不足，往往造成相關的非理性參與，從而影響了公民參與的積極性和政府廉政建設的效能。而究其原因主要有兩個方面：其一，政府對于公民參與廉政文化建設的教育不夠重視。教育是提升公民參與能力的重要途徑之一，通過教育使得個人實現自我完善并學習相關的參與知識和能力，最終提高其參與的積極性和效率。地方政府對于公民參與廉政建設相關技能和知識教育的缺失，是造成當前公民參與能力不足的重要原因之一。其二，民生問題亟待解決，生活壓力大，公眾無暇參與地方政府廉政建設。我國正處于社會大轉型期，“就業難”“上學難”“看病難”“住房難”等問題亟待解決，加之社會保障制度的不健全，使得公民的生存壓力極大，根本無暇顧及廉政建設。而政治參與的疏離感、冷漠感與日俱增，又進一步影響了公民參與能力的提升。

最后，國家公務人員基于隱私權對財產公示制度的抵觸心理。調查顯示，在阿勒泰地區和新疆維吾爾自治區其他一些地、州、市公務員中，反對者占七成，無所謂者占二成，堅決支持者僅占一成。此外，根據一位全國人大代表的調查，持反對“官員財產申報”意見的官員高達97‰國家公務人員的隱私權較之公眾有其兩重性。第一，公務員作為公民，其隱私權受到相關法律的保護。第二，公務員身份的特殊性決定了其隱私權需要限制在一定的范圍之內。誠如恩格斯所說：“個人隱私應受法律的保護，但個人隱私與重要的公共利益即政治生活發生聯系的時候，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”國家公務人員的權力來源是社會公眾，當其行使權力時，其個人信息便不再歸屬于“私人領域”，因而也就不再受隱私權的保護。正如孟德斯鳩說的那樣：“一切掌握權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的真理。有權力的人們使用權力一直遇到界限的地方才休止。”如果不把國家公務人員的隱私權限制在一定范圍內，那么隱私權就會不可避免地成為權力濫用與腐敗的擋箭牌，民主憲政也就只是一句口號。當前，不論是官員還是公眾對于隱私權的理解均在不同程度上存在偏差。一些官員認為，自己也是公民，也應該享有同其他公民一樣的隱私權，公開官員的財產就侵犯了官員的隱私權，某官員那句轟動一時的名言“為什么不公布老百姓的財產？”其實就反映了這種思想。同時，很多官員也對財產公示后，自己的合法財產的安全產生擔憂，擔心為他人所利用，甚至因為秉公執法而遭到報復、損失。社會公眾對官員的隱私權理解有偏差，認為官員的隱私權應該完全公開，做到一清二白。這些認識的誤區都在一定程度上影響著財產公示制度的建立。

三、官員財產公示“零投訴”的解決對策

官員財產公示制度是社會對官員的監督機制安排，但在現實生活語境中卻要依靠官員本身去立法建設，設定規則監督自身。在這一過程中，官員既是規則的制定者，也是規則的執行者和監督對象，這在實際操作上是非常困難的。筆者認為，要徹底打破官員財產公示“零投訴”的現實困境，可以嘗試從以下幾方面進行完善。

（一）借鑒國外申報審核經驗，以國家法規形式確立財產公示制度

當前，國外對于國家公務人員財產的申報和審核有兩種模式：一種是有關部門擔負受理與審核雙重職能，既受理材料也負責對材料的審核，這也是大多數國家所采用的模式。另一種則將受理材料和審核材料的職能相分離，受理職能由國家機關的內部各部門負責，而審核職能則交與公職人員道德委員會等專業部門，比如韓國。在建立相關財產公示制度的同時，也要保證審核人員和審核過程的公正，即在審核人員方面，要求參與審核者必須是與被審核者沒有直接或者間接利益和隸屬關系的第三方；在審核過程方面，則要求全程公開以保證公眾監督的順利進行。

目前我國的官員財產監督機制還只停留在財產申報的階段，并且財產申報制度也沒有以法律的形式予以肯定，因而并不具備普遍適用的權威性、強制力，無法保障在有效執行該制度的同時，提供相應的渠道供公眾行使監督權，導致了公眾對于廉政建設的政治冷漠與疏離。只有盡快推動我國相關法律法規的出臺，才能使得公務員財產監督制度可以有法可依、有章可循，并且按照法定要求完善現有的申報、審核、公示程序，以便公眾行使自己的監督權、知情權等權利。

（二）創造條件，暢通渠道，完善公共參與機制安排

財產公示的地方試點“零異議”的尷尬結果，在一定程度上是由于我國對于舉報人的保護差強人意，潛在的舉報人擔心由于自身的舉報行為而受到相關官員的打擊迫害進而放棄舉報行為。雖然在法律上我國有相關的規定，但是并不全面，《刑法》第254條規定，國家機關工作人員對舉報人進行報復迫害應承擔刑事責任，但卻忽視了對一些企事業單位的領導的監督，造成公眾對自身和家庭的擔憂而不愿行使監督權，使得財產公示制度流于形式。

官員財產公示始終是民眾關注的熱點問題，凡是“兩會”涉及官員財產公示的提案，往往都會引起社會公眾的廣泛關注，并引發深入討論。而財產公示制度的不完善，則嚴重限制著公眾在財產公示過程中行使監督權利。對此，國家應不斷創造條件，拓寬渠道，以便社會公眾行使監督權，如通過信訪舉報、向人大代表反映問題，或者通過新聞媒體舉報官員腐敗問題，再或者通過民主監督、舉行聽證會、網上評議政府等方式。

（三）建立溝通機制，提高公民參與意識，強化追責

學者約瑟夫·熊彼得認為：“民主方法是為了達成政治決定而做出的這樣一種制度安排。”不難發現，建立政府與民眾的溝通機制是現代民主制度的制度要求之一。政府與公眾溝通有兩個層面：一是按照民主原則，通過制度方式讓民眾直接或者間接參與到決策當中，使得公共政策體現民眾的意愿；二是通過相對獨立、權威的第三方，對有關決策展開公開討論和獨立評估。新形勢下，政府要轉變傳統的公共治理方式，在保持對傳統新聞媒體投入的同時，積極利用新媒體與公眾溝通對話，建立有效的政民溝通機制。

官員財產公示制度需要社會公眾的參與，只有動員起社會公眾的參與積極性，才能使得公開不實信息的腐敗官員無所遁形，發揮官員財產公示制度的優越性。但是，當前我國的公民文化仍然尚未發展成熟，公民權利意識相對淡薄。針對這樣的情況，首先，我們必須加強中國特色社會主義政治的建設，提升公眾公民意識，培育健康、廉潔的公民文化，積極引導鼓勵公民參與監督，行使自己的權利。其次，在地方試點的過程中，很多試點地方沒有對提供虛假信息、申報不實者的處罰細則，即使有也并未按照其執行，“雷聲大，雨點小”的現象層出不窮，民眾也對這樣的面子工程嗤之以鼻。所以，只有對提供虛假信息，并查實具有貪污腐敗行為的官員追究其責任，從重處理，才能達到以做效尤，從源頭上遏制腐敗、預防腐敗的目的。

綜上所述，官員財產公示制度的試點雖然遭遇到了“零投訴”的尷尬，但是在試點的過程中也積累了寶貴的經驗和教訓，為下一步全面推行官員財產公示制度和反腐倡廉建設具有積極意義，并且在培育我國公民文化、消除政治冷漠等方面都有重要的作用。

（作者單位：鄭州大學公共管理學院）