建立健全社會保障待遇確定和正常調整機制

■文/鄧大松　薛惠元　仙蜜花

建立健全
社會保障待遇確定和正常調整機制

■文/鄧大松薛惠元仙蜜花

作為全面深化改革的重要組成部分，社會保障制度的改革和發展無疑成為“十三五”規劃的亮點。其中，“建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制”是全面深化社會保障制度改革的重點之一，也是十八大和十八屆三中全會明確提出的社會保障重點改革任務。該項改革不僅關系到廣大人民群眾的切身利益，也關系到社會保障制度的可持續發展。

待遇逐步改善

社會經濟的快速發展以及人們對社會保障項目的訴求迫使政府不斷調整社會保障項目待遇水平，以提高人們的生活水平。

養老保險方面，企業職工基本養老金連年調整，城鄉居民基礎養老金調整剛剛啟動。首先看企業職工基本養老保險，2005—2015年間，國家連續11年以10%左右的幅度上調企業退休人員基本養老金，2015年全國企業退休人員月平均養老金達到2277元，是2005年的3.25倍，企業退休人員基本養老金上調幅度大大高于同期的通貨膨脹率，個別年份超過了城鎮單位就業人員平均工資增幅；實踐中，企業退休人員基本養老金調整方式以普遍調整為主，并適度向高齡人員、軍轉干部、艱苦邊遠地區人員、有高級職稱的專業技術人員等群體傾斜。企業退休人員基本養老金的調整，對于保障退休人員的基本生活，縮小與機關事業單位退休人員之間的養老金差距起到了重要作用。其次看城鄉居民基本養老保險，2014年7月1日起，全國城鄉居民基礎養老金最低標準由每人每月55元上調至70元，實現了自2009年新農保制度建立后中央基礎養老金最低標準的首次上調。實踐中，許多地方之前已相應提高了基礎養老金標準。

醫療保險方面，基本醫療保險待遇水平穩步提高。首先，統籌基金最高支付限額逐年提高。從2009年起，城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合的統籌基金最高支付限額分別提高到了當地職工年平均工資、當地居民年人均可支配收入和全國農民人均純收入的6倍以上；2012年，新農合政策范圍內統籌基金最高支付限額又提高到全國農民年人均純收入的8倍以上，且均不低于6萬元。其次，住院和門診費用醫保報銷比例不斷提高。2010年城鎮居民醫保和新農合政策范圍內住院費用報銷比例為60%左右，2015年提高到75%左右；政策范圍內門診費用報銷比例達到50%。再次，大病保險水平不斷提高。2015年大病保險對患者經基本醫保支付后需個人負擔的合規醫療費用實際支付比例達到50%以上。

工傷保險方面，一次性工亡補助金大幅提升，長期待遇也穩步提高。工傷保險待遇調整機制始于 1996年頒布的《企業職工工傷保險試行辦法》，該條例規定每年調整一次工傷保險待遇。2003年頒布的《工傷保險條例》以及2010年修訂的《工傷保險條例》中均規定：“傷殘津貼、供養親屬撫恤金、生活護理費由統籌地區社會保險行政部門根據職工平均工資和生活費用變化等情況適時調整，調整辦法由省、自治區、直轄市人民政府規定。”另外，2010年修訂的《工傷保險條例》中提高了部分工傷待遇，如將一次性工亡補助金由原來的48—60個月的統籌地區上年度職工月平均工資，提高至上年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍。

失業保險方面。《失業保險條例》規定“失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定”；《社會保險法》規定“失業保險金的標準，由省、自治區、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標準”。也就是說，《失業保險條例》《社會保險法》只對失業保險待遇作出了原則性的規定，將失業保險待遇的確定和調整權限交給了地方政府。從實踐來看，各地基本都是按照統籌區域內最低工資標準來確定失業保險金標準，標準基本介于當地最低工資標準的60%—80%之間，個別地區最高可達到90%（如北京）或100%（如江蘇）。

最低生活保障方面。自低保制度建立以來，低保標準的確定越來越科學，且初步建立起了低保標準與物價上漲掛鉤的動態調整機制。1999年和2007年全國城市低保和農村低保標準分別為每人每月149元、每人每月70元；2014年全國城市低保和農村低保平均標準分別為每人每月411元和每人每月231元，全國城市低保和農村低保月人均補助水平分別為286元和129元。1999—2014年間，全國城市低保標準年均增長7.0%；2007—2014年間，全國農村低保標準年均增長18.6%。

調整尚存問題

養老保險方面。企業退休人員基本養老金的“十一連調”帶來了一系列的問題，如出現了早退休、早調待、繳費少的養老金水平反而要高于晚退休、晚調待、繳費多的養老金水平的現象；又如養老金待遇的連年調整導致部分地區養老保險基金收不抵支，財政補貼負擔沉重，給制度的可持續性帶來挑戰；再如，待遇的連年上調具有一定的隨意性，給人帶來“心里不踏實”的感覺。與企業退休人員基本養老金“十一連調”形成鮮明對比的是，城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準，自2009年試點以來的6年間只上調了一次，在物價不斷上漲的背景下，其相對保障水平不斷降低。

醫療保險方面。總體來看，我國醫療保險的待遇確定和調整機制還存在地區間調整頻率和幅度差異較大、地區之間相互攀比、隨意性較強等問題。

工傷保險方面。在實際操作中，大多數省份根據地區實際情況制定工傷保險待遇調整的政策，但是調整的隨意性較大，即使在統籌地區內部也存在著調整政策不銜接現象。在調整周期上，有的地區每年調整一次工傷待遇，有的地區每兩年調整一次，而有的地區則三年或者更長時間調整，使得待遇增長幅度嚴重滯后于當地經濟發展水平。在調整方式和調整內容上，地區間的差異也較大，部分統籌地區采用普調方式，對一級至六級傷殘待遇進行調整，而有的地區只調整一級至四級等部分傷殘待遇。如此缺乏整體性的、隨意的調整不僅導致較大的工傷保險待遇區域差距，而且會加重部分地區的工傷保險基金支付壓力。

失業保險方面。首先，現行的失業保險金計發辦法只與繳費年限掛鉤，而與參保者的繳費基數和繳費額不相關聯，使制度的激勵效應大打折扣。其次，按照最低工資標準的一定比例來確定失業保險金標準的做法，使得失業保險金標準偏低，失業人員的生活得不到充分保障。當前我國失業保險基金結余過多，2014年失業保險基金累計結存額是當年基金支出額的7.2倍，基金結余過多固然有繳費率過高的原因（2015年國家將失業保險費率由原來的3%降為2%），但保障水平偏低也是其中一個重要的原因。因此，隨著社會經濟的發展及人們實際生活成本的提高，亟需完善失業保險的待遇確定和調整機制。

最低生活保障方面。首先，當前的低保標準偏低，只能保障低保對象的吃飯穿衣。其次，低保標準的調整趕不上當地職工工資的增長幅度，低保標準沒有起到縮小貧富差距的作用。最后，各地在調整中還存在著標準和周期不規范、調整方式較為單一、大多數為應急措施、調整參數不科學等問題。

總體來看，當前社會保障各項目的待遇確定與調整機制并不完善，與待遇調整相關的調整時機、調整幅度、調整參數、調整依據等都有較大的隨意性和不確定性，且各地的調整措施存在較大差異。這不僅會影響人們對社會保障待遇水平的預期，也將對整個社會保障制度造成不良影響。在“十三五”規劃即將開啟之際，亟需加快建立健全社會保障待遇確定和正常調整機制的步伐。

調待的目標和原則

關于養老金待遇確定和調整的目標。對于城鎮職工基本養老保險（包括企業和機關事業單位基本養老金）而言，待遇調整的目標為：既要保障退休人員的基本生活，并使其分享到經濟發展成果，又不能給基金和財政帶來過多的壓力和負擔。對于城鄉居民基本養老保險而言，要以上年度全國農民人均純收入為待遇基數、以合理替代率為待遇調整目標、綜合考慮經濟發展和物價變動等情況，建立起城鄉居民基礎養老金待遇確定機制和正常調整機制。

關于養老金調整機制應遵循的原則。第一，為保證“退休”人員基本生活相對水平不降低，要考慮物價上漲因素。第二，為了能使“退休”人員分享經濟發展成果，待遇調整要考慮到經濟增長因素，且待遇調整不能給經濟發展帶來負擔。第三，要進行科學的、正常的調整，而不是人為的、主觀的、行政命令式的調整。第四，為實現制度的完全并軌、體現公平性，企業和機關事業單位退休人員實行完全一致的基本養老金調整機制，且退休人員基本養老金與城鄉居民基礎養老金同步調整。第五，退休人員基本養老金實行普遍調整與特殊調整相結合的原則，城鄉居民基礎養老金僅實行普遍調整。普遍調整方面，建議實行按基本養老金水平和繳費年限調整。其中，按基本養老金水平調整體現公平和保基本；按繳費年限調整，加強了與繳費年限掛鉤力度，體現了多繳多得、長繳多得。特殊調整方面，為了公平起見，建議僅向高齡老人、艱苦邊遠地區的退休人員、軍轉干部、困難群體傾斜，不再向具有高級職稱的退休專業技術人員傾斜。

關于養老金調整的啟動機制。對于職工基本養老保險，基本養老金的調整應參照物價變動率和實際工資增長率兩個指標。對于城鄉居民基本養老保險，基礎養老金的調整應參照物價變動率和農民人均收入增長率（原因在于城鄉居民基本養老保險的參保對象主要是農民，城鎮非就業人員的數量較少且收入較低）兩個指標。筆者認為只有當物價變動率、實際工資增長率（農民人均收入增長率）均大于0，或者物價變動率小于等于0、實際工資增長率（農民人均收入增長率）大于0且實際工資增長率（農民人均收入增長率）大于物價變動率的絕對值時，才啟動養老金調整機制（見表1）。

關于養老金調整的頻率與時間。養老金的調整頻率不宜過于頻繁，一般情況下，每年最多啟動一次調整機制；但在出現嚴重通貨膨脹的特殊年份，可以在年內啟動應急調整機制。鑒于每年1月份上一年度的相關統計數據尚未公布，建議養老金調整的時間確定為每年的7月1日。

關于養老金調整的基數與系數。養老金調整的基數為上一年度的基本養老金（職工基本養老保險）或基礎養老金（城鄉居民基本養老保險）。由于我國通貨緊縮的情形比較少，這里暫不考慮物價變動率小于等于0的情形（即情形三），僅給出情形一下的養老金調整系數計算公式。設t年的養老金調整系數為tf，t-1年的物價上漲率為1-tP?（＞0），t-1年的實際工資增長率或農民人均純收入增長率為1Ψtg（1Ψtg ＞0），退休人員和城鄉老年居民分享經濟發展成果的比例為 x（0＜ x＜100%），則養老金調整系數的計算公式為：當≥ 1Ψtg時， tf=；當

建立健全其他社會保障項目待遇確定和正常調整機制

針對醫療保險，應根據經濟發展水平及實際醫療費用增加情況，動態確定和調整基本醫療保險待遇。逐步提高基本醫療保險最高支付限額和住院、門診費用報銷比例，“十三五”期間城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合政策范圍內住院費用和門診費用支付比例分別達到85%和60%左右；逐步提高大額醫療費用和重特大疾病保障標準，基本醫療保險待遇的提高應向大病和困難人群傾斜；逐步提高財政對城鎮居民基本醫療保險和新農合的補助標準；擴大國家醫保藥品目錄。

表1　退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金調整啟動機制

針對失業保險，國外失業保險的待遇確定主要有三種方式：一是按失業者失業前工資的一定比例支付，二是按固定的支付額，三是按固定的支付額加失業前工資的一定比例。國外失業金標準較多地參考了失業者失業前的收入水平。我國應改變失業金與最低工資掛鉤的做法，借鑒發達國家的經驗，以失業者失業前的工資水平為基礎，同時綜合考慮經濟發展、物價水平、繳費年限、年齡結構、家庭贍養情況等因素，實行差別待遇的發放標準。

針對工傷保險，為保證工傷保險待遇調整的科學性和規范性，應對工傷保險待遇調整幅度、調整方式和內容作出統一的規定。考慮到經濟發展及實際醫療衛生費用的上漲，建議每年調整一次工傷保險待遇，可以采用普調方式，參考經濟發展水平和物價上漲指數，調整一級至六級傷殘待遇。

針對最低生活保障，其待遇調整應堅持科學性、動態性和規范性原則，充分考慮到生活必需品的價格變化和人民生活水平的提高情況。民政部2011年印發的《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》已經給出了“科學確定城鄉低保標準和調整的方法”，包括基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法等，未來應進一步完善城鄉低保標準動態、適時調整機制，健全救助標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，逐步提高城鄉最低生活保障水平，保證在“十三五”期間城鄉居民最低生活保障標準年均增長8%以上。當然，最低生活保障標準應低于最低工資標準。

總之，“十三五”期間將建立與經濟社會發展和人民生活水平、職工收入增長相適應的社會保障待遇確定機制和正常調整機制，為全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系、實現全面建成小康社會的宏偉目標增磚添瓦。■

作者單位：武漢大學社會保障研究中心