提高城鄉居民基本養老保險待遇的思考

■文/何通金

提高城鄉居民基本養老保險待遇的思考

■文/何通金

目前我國城鄉居民養老保險待遇水平較低，主要原因在于制度模式及繳費基數的不同。如何提高其待遇水平，不能僅僅從個人利益角度考慮，應當在遵循權利與義務相對應原則的基礎上，通過適當的路徑和措施逐步提高。

城鄉居保待遇水平較低

從2009年新型農村社會養老保險試點開始，經過5年多的發展，城鄉居民基本養老保險取得了巨大的成就。但由于制度本身和其他方面的原因，養老金一直處于較低水平，以至于一些媒體拿職工基本養老保險與城鄉居保對比，認為職工基本養老保險待遇是城鄉居保待遇水平的幾十倍，對參保城鄉居民不公平。這種比較不是缺乏最基本常識，就是為了“吸引眼球”嘩眾取寵，對公眾造成嚴重誤導。但是實事求是地說，即便不考慮相對水平，就拿絕對水平來說，城鄉居保的待遇確實是較低的。

以江蘇省東臺市為例，2014年12月，該市人均居保養老金為每月153元。同期，該市農村最低生活保障標準為每月340元。而在廣大中西部地區，人均居保養老金金額更低。城鄉居保人均養老金占同期農村最低生活保障標準的45%。雖然城鄉居保與最低生活保障是不同性質的社會保障項目，不能簡單地進行比較，但從對基本生活的滿足程度來講，仍然具有參考意義

2014年，東臺市農村居民人均可支配收入每月為1380元。按目前該市人均居保養老金每月153元計算，養老金替代率僅為11.1%。從需求角度看，老年人往往失去了通過勞動獲得收入的能力，部分人由于疾病等原因，除了基本生活費以外，還需要一定的醫療費用和護理費用。即使以最低生活保障作為參照，城鄉居保153元的養老金也遠遠不能滿足基本養老需求。

原因辨析

城鄉居民基本養老保險養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金構成。中央確定基礎養老金最低標準，各地實際執行的基礎養老金一般都高于國家確定的最低標準。決定基礎養老金高低的主要因素是政府的財政能力和物價水平。個人賬戶養老金的高低取決于享受待遇前的賬戶積累額，而影響個人賬戶積累額的因素包括繳費檔次、繳費年限、集體補助等多個方面。目前，從二者占養老金的比例看，基礎養老金占比較大，個人賬戶養老金占比較低。隨著基礎養老金的不斷提高，個人賬戶養老金占養老金總額的比例呈現出逐步下降的趨勢。以東臺市的數據為例，該市2010年個人賬戶養老金平均為每月42.7元，基礎養老金為每月60元，個人賬戶養老金占養老金總額的41.6%。2015年個人賬戶養老金平均為每月48元，基礎養老金為每月105元，個人賬戶養老金占養老金總額的比例下降到31.4%。2015年與2010年相比，基礎養老金增長了75%，個人賬戶養老金僅增長了12.4%。由此可以看出，個人賬戶養老金占比較低，且上漲緩慢是導致目前居保養老金水平較低的主要原因。具體分析如下：

平均繳費檔次低。在同一個統籌區，不管個人繳費多少，基礎養老金都是相同的，在此情況下，個人繳費越少，基礎養老金占比就越高。從投資角度看，收益率就越高。在自由選擇繳費檔次的情況下，按照投資收益最大化理論，大部分人都選擇較低檔次是必然的。

繳費年限少。國家確定城鄉居保享受養老金的最低繳費年限是15年，部分人從經濟角度考慮，認為繳納15年最合算，不愿意再繳納保費增加繳費年限。還有部分人存在錯誤認識，認為只要繳納15年就不需要再繼續繳費。存在這種錯誤認識的人表現為兩種形式，一種是45周歲左右才開始參保繳費，到60周歲時剛好能達到15年；另一種是參保繳費雖然較早，但繳費斷斷續續，到60周歲時，湊夠15年。

集體補助不到位。集體補助與個人繳費和政府補貼共同構成城鄉居民基本養老保險基金。國家設置集體補助的目的在于體現村集體對其成員的責任，增強農村居民對村集體經濟的認同感和歸屬感，調動其參保繳費的積極性。但從實踐看，各地的集體補助情況并不好，村民參保繳費真正能享受到集體補助的人很少，絕大部分人從來沒有享受過。

集體補助政策難落實的原因主要有三個方面：一是村集體經濟組織難以勝任主體責任。《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》明確，村集體經濟組織是給予村民集體補助的主體，但村集體經濟組織在全國各地并沒有普遍設立。即使已經設立村集體經濟組織的地方，由于與村委會在管理集體資產的職能上有交叉，大部分村集體經濟組織并不能自行決定是否對其成員的參保繳費進行補助。還有一些地方實行的是村財鎮管，即在保證村集體資產的所有權、使用權和決策權不變的前提下，委托鎮政府相關機構統一管理村集體資產。但實際上，在目前的體制下，掌握在鎮政府手中的村集體資金，有可能會被挪用到其他地方，而村集體經濟組織和村委會處于弱勢地位，根本無法動用村集體資金對村民的繳費進行補助。二是集體補助的條件難掌握。有條件的村應當對村民繳費進行補助，但是否有條件，由村集體資產管理者自行判斷，判斷的標準固然與村經濟基礎好壞、是否有集體積累有關，但與管理者的主觀意愿也密不可分，帶有一定的隨意性。三是管理者的責任不明確。村集體資產管理者對有條件給予集體補助而不作為的，并不需要承擔任何責任。

提高個人賬戶養老金

根據上述分析，通過提高個人賬戶資金積累并進而提高個人賬戶養老金水平，是提高居保養老金水平的關鍵因素。

設立基本繳費檔次。在一個統籌區內，以農村居民上年人均可支配收入為繳費基數，根據繳費基數的一定比例確定一個基本繳費檔次。在基本繳費檔次以上設立若干個繳費檔次，繳費檔次逐年提高。對有一定經濟能力和需求的參保人，通過制定差別化的財政補貼政策，多繳多補，鼓勵選擇較高繳費檔次。這樣既保證了較高的繳費基數，又可以解決大部分參保人首次選擇繳費檔次后長期不調整，甚至終生不調整的難題。另外，按照基本繳費檔次下浮一定比例，確定一個較低的繳費檔次，供家庭經濟條件較差的人員選擇。但對選擇這個繳費檔次的人員要進行資格確認，保證低收入群體能夠參保繳費，防止一般居民選擇該繳費檔次。對低保戶和重度殘疾人等特別困難群體仍然由財政進行繳費救助。

鼓勵長期繳費。有效的激勵政策是促使居民早參保、長繳費的重要手段。對實際繳費15年以上人員，每超過1年，基礎養老金增加1%至2%。但由于目前基礎養老金基數較小，增加的吸引力也較小。另一種思路是，對達到一定繳費檔次以上且繳費年限較長的參保人，在轉入企業職工養老保險時，根據本人意愿，補繳原繳費檔次比企業職工養老保險費低的部分，將其在城鄉居保的繳費年限計算為職工養老保險的繳費年限，這對調動年輕人早參保、長繳費的積極性是有益的。

建立個人賬戶養老金調整機制。目前城鄉居保養老金的增長是通過基礎養老金的增長實現的，養老金領取人在首次確定養老金標準后，個人賬戶養老金不再調整。但隨著基礎養老金的不斷增長，個人賬戶養老金占養老金總額的比例不斷下降，選擇較高繳費檔次與選擇較低繳費檔次相比，其個人賬戶養老金優勢不斷下降。這對選擇較高繳費檔次的參保人是不公平的。解決的辦法是將現在用于增加基礎養老金的資金分成兩個部分，一部分用于基礎養老金的增長，每人增長相同的金額，另一部分用于提高個人賬戶養老金，個人賬戶養老金的增長按提高前個人賬戶養老金的一定比例增加。這樣做既實現了人人增長的普惠目的，又調動了參保人選擇高繳費檔次、增加繳費年限從而提高個人賬戶養老金的積極性。

落實集體補助政策。一是量化標準。地方政府根據當地經濟發展情況，制定出臺集體補助的條件和標準。可以將人均集體積累額或人均預期積累額等作為指標，達到指標的就應當進行補助。對集體積累較少的村，鼓勵先建立制度，從低標準起步，待經濟條件改善時再提高補助標準。二是落實鎮政府和村委會的責任。可以將集體補助的落實情況納入對鎮村工作的考核管理中。對沒有設立集體經濟組織或集體經濟組織沒有獨立運轉的村，村委會應當根據村集體積累情況，承擔對村民繳費進行補助的責任；集體經濟組織能夠獨立運轉的村，村委會應當代表村民督促村集體經濟組織，在條件許可的情況下對村民參保繳費進行補助；在實行村財鎮管的地方，在村集體經濟組織或村委會提出集體補助要求時，鎮政府應優先安排資金對村民繳費進行補助。■

作者單位：江蘇省東臺市人社局