完善我國干部培訓法律體系的問題研究

王國賢

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004）

1993年國務院公布的《國家公務員暫行條例》標志著中國公務員制度的開始，2005年全國人大通過了《中華人民共和國公務員法》，在我國公務員隊伍開始發展壯大的同時，干部培訓工作也開始同步進行。隨著經濟社會的發展，公共服務內容的日新月異，干部培訓法律工作在取得了巨大成就的同時，也面臨著許多問題和挑戰。

公共服務是政府提供給國民的公共產品，公共服務的水平和質量直接影響著政府的形象和公信力。隨著經濟社會的快速發展，服務型政府的建設步伐不斷加快，公共服務的提供也開始采取了市場化外包的形式。因此，在廣大從事公共服務的工作人員中，不單包含了公務員、事業單位編制的人員，也涵蓋了更多數量上的無編制但從事公共服務的工作人員。這些基層工作人員，直接接觸公共服務的群眾，容易發生和遇到各種問題，因此做好公共部門的人才建設，就必須考慮到人員的培訓問題。

一、概念界定

（一）公共服務

按聯合國政府職能分類體系，政府公共服務包括普通公共服務與公共安全、社會服務、經濟服務、未按大類劃分的支出等［1］98－101。這規定了公共服務的“公共屬性”：只有具有公共權力的政府才能夠供給，它成立的一個提前是政府有能力而且愿意供給服務，政府是服務型的而不是統治型的。

（二）干部培訓

干部指在一個組織或團隊中擔任管理和領導職能的人，干部是一個管理者，是一個組織或團隊中的領頭人，帶領大家去完成目標的人［2］23。干部不僅包括了公務員隊伍，也包括了非公務員——在農村基層具備管理領導作用的協管員。培訓與開發，是指組織通過一定的具體措施和方法，旨在改善人力資源的工作態度、工作方法、工作行為和工作績效，激發人力資源對象的潛在能力，促進人力資源對象努力實現自身價值的同時，提升人力資源的工作滿意度和對組織的忠誠度，從而有效提高組織的工作效率，實現組織人力資本增值和預期的社會經濟效益的有目的、有計劃、有組織的人力資源管理活動［3］58。

干部培訓，就是通過組織各種形式的學習和實踐方式，提高干部的業務能力和知識水平，以利于干部能夠更好地勝任現在的工作，提高工作效率。

二、我國干部培訓法律體系存在的問題

（一）干部培訓立法滯后

目前，我國關于干部培訓的相關法律體系組成，見表1。

作為專門為公務員隊伍制定的《公務員法》，雖然第十章單獨一章來規定培訓，但是規定的內容只有三條，過于籠統和宏觀，缺乏實際具體的可行性。只有《公務員培訓規定（試行）》和《干部教育培訓工作條例（試行）》兩個部門規章對于培訓做了較多篇幅的規定，但是規定范圍寬泛，缺乏針對性、權威性和實際性。而且，規定的內容都較為靈活，容易引起實行者的理解差異。綜合來看，現行法律的內容已滯后于我國經濟社會的發展要求。

表1 干部培訓的法律體系組成

（二）現有法律法規適用范圍較窄

現有法律法規的內容不夠具體，針對群體單一，不夠全面。《公務員法》對于培訓對象的規定，只是針對公務員隊伍自身而言，其他兩個文件的適用對象也是針對有編制的工作人員。我國公共部門的工作人員，不僅包括公務員編制人員，也包括了事業單位編制工作人員，并涵蓋了處于基層的工作人員。雖然這部分人員沒有公務員編制，但是他們更直接地接觸廣大公眾，其業務能力和知識素養會直接影響到政策的執行。

（三）現有法律法規缺乏完整性、統一性

從現有法律法規來看，除《公務員法》一個基本法對于干部培訓做內容規定外，還有兩個部門規章都對干部培訓做了規定，缺少統一性。此外，作為專門針對公務員隊伍基本法的《公務員法》，對于公務員培訓的內容只用了三個條款的位置，且缺少針對性和可行性，過于寬泛，對于培訓內容、培訓體制和監督評估體制等未做規定，容易引起執行人員各不相同的理解，隨意性很強，缺少統一性。部門規章作為國務院部門單位頒發的規章條例，本身缺少權威性，且涉及的對象廣泛，內容不夠全面具體。

（四）現有法律法規缺乏有效執行

目前，作為法律實行的只有《公務員法》一部基本法律，而《公務員法》雖然對培訓做了相應的規定，但是對于如何確保培訓的正常健康實施，未組織或參加培訓都未做明確而詳細的懲罰規定。《公務員法》關于培訓的規定內容，涉及內容不夠全面，缺乏針對性，地方各級部門都會出于自己地位和背景的考慮做出理解，導致各個地方部門的具體執行情況出現了較大的隨意性，嚴重妨礙了干部培訓的健康穩步執行。

三、我國干部培訓法律體系的完善

公共部門的工作人員不僅有傳統公務員隊伍的參與，更加多數的是無編制基層工作人員的參與，而占據較大份額的這些工作人員，其業務能力和知識素養相對欠缺。因此，我國公共部門的干部培訓，針對的重點也在于基層人員的培訓。干部培訓與公務員培訓有共同點，但是也有其特殊性。

（一）完善我國干部培訓法律體系的基本原則

1.權利保障原則

接受培訓是每個干部的權利和義務。各個層級的干部，尤其是基層干部，樹立權利意識，接受業務能力和知識素養的培訓，對于提升工作能力和服務質量尤為重要。

2.普遍性與特殊性相結合原則

既要普遍的對不同部門、不同崗位的干部進行培訓，又要尊重不同工作性質的差異。堅持以人為本，在保障每個干部接受培訓的前提下，又要針對不同崗位的干部培訓進行量身定制，根據實際工作需要和個人興趣，制定培訓內容和方式。

3.質量與效益相結合原則

注重培訓效果的全程監督和反饋，切實提高培訓質量的同時，也要注重培訓效益的優化。將培訓質量和培訓效果作為推進和評價培訓的基本要求，貫穿于培訓的各個過程和各個環節，實現質量與效益的統一。

4.改革創新原則

在繼承良好的傳統培訓方式、內容和方法的基礎上，切實根據時代的發展和先進科技的優勢資源，不斷推進培訓的改革和創新。

（二）相關建議

1.加快干部培訓的立法工作

提高“試行法規”“試行條例”的法律地位，適當修改和廢止的基礎上，制定完善成熟的基本法律。完備的干部培訓法律體系不是由一部法律構成的，有必要制定一部專門的單行法律。進行廣泛科學的調研工作，吸取廣大工作人員和社會民眾的意見和建議，盡快呼吁和促成干部培訓法律工作的立法進程。

2.擴大培訓對象的覆蓋面

我國的現有干部培訓法律法規，無論是作為基本法律的《公務員法》，還是作為部門規章的兩個《試行條例》，針對的對象僅僅是公務員編制工作人員。事業編制和無編制的工作人員，是我國公共部門工作人員隊伍里的重要組成部分，占據著很大的份額。我國公共部門的工作人員存在著一定數量的沒有編制的基層協管員，他們沒有正規單位的編制。他們是直接接觸廣大民眾的政策傳遞者，其業務能力和知識素養，直接決定著我國公共政策的能否順利實施。因此，我國《干部培訓法》的對象應該打破一貫的思維傳統，將事業編制和無編制的工作人員作為培訓重點之一。

3.完善統一的法律內容

我國關于干部培訓的法律法規，目前包括了表1所示的三個文件內容，針對的群體和規定的培訓內容也大有差距，碎片化和差異化明顯，容易導致地區和部門之間各不相同的理解和執行，最終阻礙我國社保經辦服務體系工作人員培訓工作的順利實施，知識素養和業務能力提升受到阻礙。建立一部統一的關于我國干部培訓的法律法規，顯得迫在眉睫。

在充分調研和廣泛聽取社會各界人士的基礎上，廢除當前關于我國干部培訓的試行條例文件，整合各個部門工作崗位的特殊性，廣泛聽取一線工作人員和專業人員的意見和建議，建立一部更加完善、更加成熟的干部培訓法律體系。

4.加強法律的監督執行

加大我國干部培訓法律的宣傳工作，有必要把干部培訓工作的成果納入考核晉升領導干部的指標，每個工作人員都要樹立權利意識，每個上級領導都要把培訓工作當成一件硬性任務來完成。此外，加強司法部門和社會輿論的監督力度，促進干部培訓工作的透明化和公開化。

四、結語

法律是國家強大的有效保障，干部培訓法律體系的完善，不僅僅是我國政治法律工作的內在要求，更是我國經濟社會快速發展的內在要求。盡快建立和完善我國的干部培訓法律體系，不僅能夠充實完善我國的法律體系，而且能夠有效提升我國公共部門的服務水平，促進我國各項社會政策的順利實施，從而樹立和鞏固我國政府的公信力。

［1］淮建軍，劉新梅.公共服務研究：文獻綜述［J］.中國行政管理，2007（07）.

［2］譚功榮.公務員制度概論［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［3］李德志.當代中國公共部門人力資源管理與開發［M］.北京：科學出版社，2004.