職權配置與監督制約的改革思考*

·王向明黃福濤*/文

職權配置與監督制約的改革思考*

·王向明**黃福濤***/文

當前，職權配置、監督制約是檢察官辦案責任制改革試點中的關鍵問題。在職權配置上，依據檢察職能不同選擇“一體化”、“扁平化”、“整體化”的配置模式，確定包括抗命權在內的主任檢察官職權。在監督制約上，可構建事中事后協調配合的完整體系。

檢察官辦案責任制 職權配置 監督制約

一、檢察官辦案責任制改革中的職權配置

（一）模式選擇

職務犯罪偵查權的行政權色彩決定了權力配置的“一體化”。因為職務犯罪偵查是查清犯罪事實、抓捕犯罪嫌疑人，因此要求有嚴密的組織性和紀律性，一般由檢察長或部門負責人組織一定的偵查力量主動、集體實施偵查，其權力運行機制與公安機關并無太大不同，因此具有濃厚的行政權色彩，對此不應過分強調主任檢察官的獨立職權，但為保障偵查活動的客觀和公正，也應賦予偵查檢察官一定自主決定權。改革實踐中，可將搜查，調取、查封、扣押物證、書證、視聽資料和電子數據，決定查詢、查封、扣押、凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款、債權、股票、基金份額等財產，委托鑒定等權力授權主任檢察官決定。

公訴權、審查逮捕權的司法性特征決定了權力配置的“扁平化”。由于審查逮捕、審查起訴是中立的審查裁判性質，所以是典型的司法權，因此應更大限度地賦予主任檢察官決定權。同時，為保證案件質量，現階段下列事項保留檢察長的決定權力，一是案件終局性決定權，如不受理、不起訴、撤回起訴、不批準逮捕、附條件逮捕，對犯罪嫌疑人采取強制措施以及解除或撤銷，附條件不起訴考察意見等；二是重大、復雜、疑難案件的決定權；三是有可能直接侵犯當事人重要權利或影響訴訟程序進行的事項由檢察長或檢察委員會決定。

訴訟監督權的監督性特征決定了權力配置的“整體化”。依照法律規定，檢察機關有權對其他司法機關的訴訟活動進行監督。因涉及其他司法機關，應當更加審慎，保持監督權力運用的統一性和規范性。為此，檢察長或者檢委會保留下列事項的決定權：抗訴、提請抗訴、糾正違法、復核決定、檢察建議、終結審查、不支持監督申請等。主任檢察官或者普通檢察官可行使對一般違法行為的口頭糾正權力。

其他檢察職能的配置。除了上述主要檢察職能外，檢察機關內部還有許多職能需要明確權力配置。如對不符合賠償案件申請條件案件的不立案決定，對舉報有功人員獎勵的決定，對當事人進行司法救助的決定等權力，依據權力和責任大小不同分配權力。

（三）基本內容

依照權力內容不同，主任檢察官應當享有如下基本權力：

1.分案權。主任檢察官負責本組內案件的分配。主任檢察官認為檢察官分配案件因故不能或者不宜辦理時，可以報請檢察長指定檢察官辦理。

2.決定權。決定權是主任檢察官的最重要權力，也是檢察官依法獨立行使檢察權的主要權力基礎。主任檢察官是主任檢察官辦案組織的主體，依法獨立行使檢察辦案職權，對必須經檢察長、檢委會決定的重大檢察事項外的事項，主任檢察官都有自主做出結論而不受限制的權力。同樣，在辦案組中普通檢察官也有能夠自主決定的相應事項。

3.審核權。主任檢察官對本組案件質量進行把關，對檢察官辦理的案件同步監督和流程監督，原則上審核權僅僅是程序審核，發揮監督作用。

4.異議權。主任檢察官與辦案檢察官意見不同時，不具有直接的決定權，只能提出自己的意見供檢察官參考。由于主任檢察官業務能力強、經驗豐富，辦案檢察官一般會接受主任檢察官的意見。如果意見仍不統一，應報請檢察長決定。

5.建議權。主任檢察官對于應由檢察長或檢委會決定的事項有處理意見建議權。檢察長或檢委會決定與主任檢察官意見不一致的，應當執行檢察長或檢委會決定。

6.召集權。主任檢察官可主動或依組內檢察官的申請召開辦案組會議和主任檢察官聯系會議。

7.提請權。主任檢察官可根據實際辦案情況，將案件提請檢察長決定或檢委會討論。

8.抗命權。此項權力是檢察官獨立行使職權的根本保障，也是檢察官非常重要的權力。在域外，為確保檢察官獨立處理檢察事務，通常賦予了檢察官對上級指令的抗命權，包括消極抗命和積極抗命兩種模式，前者主要在日本和我國臺灣，后者在法國、德國、意大利等國家。我國法律并未賦予檢察官抗命權，此次檢察官辦案責任制改革實踐中也沒有試點單位賦予主任檢察官抗命權，對此我們認為抗命權是檢察官獨立職權的根本保證，是檢察官極為重要的權力，在檢察官權力體系中不可缺少，應當在今后加強研究和推進立法。

9.日常管理權。對于取消部門負責人的改革模式，主任檢察官具有辦案組日常管理的職權，包括本組的思想教育、業務管理、隊伍建設、信息調研宣傳稿件寫作等。對于沒有取消部門負責人，部門負責人兼任主任檢察官的，部門負責人不僅負責本組的日常管理事務，還負責本部門的日常管理事務。

10.其他權力。

二、檢察官辦案責任制改革的監督制約

在檢察機關內部，依照權力運行的階段性過程不同可分為事中和事后監督制約。對權力運行過程的監督制約，依托檢察資源，可建構上下一體、橫向制約、綜合監控的體系。

（一）事中監督制約

1.上下一體。（1）檢察長、檢委會對主任檢察官執法辦案的監督。檢察長、檢委會有權隨時檢查、了解主任檢察官的辦案情況，包括案件辦理的進度、對有關事項的處理意見等。檢察長、檢委會有權變更、撤銷主任檢察官的決定。檢察長、檢委會變更、撤銷主任檢察官決定的，應當記錄在案，主任檢察官應當執行。（2）部門負責人對本部門執法辦案的監督管理工作。部門負責人有權監督、檢查、協調主任檢察官與其他檢察官、書記員的執法辦案工作。主任檢察官認為對案件難以做出決定的，部門負責人可以召開主任檢察官會議進行討論，討論意見供承辦案件的主任檢察官參考。部門負責人應制定針對辦案組的業務考評指標，建立主任檢察官執法檔案，并每季度對主任檢察官的稱職與否書寫一次評定意見并說明理由，若主任檢察官連續兩季度被評為基本稱職或在季度、全年綜合評定為不稱職的，部門負責人有權報請主任檢察官任免委員會撤換主任檢察官。（3）加強辦案組成員間的監督。主任檢察官在辦案過程中應當充分發揚民主，注意聽取辦案組成員的意見建議。如果辦案組成員不服從主任檢察官的工作意見，或者由于嚴重不負責任致使工作出現重大失誤的，主任檢察官有權向主管檢察長或部門負責人申請更換。辦案組成員對主任檢察官在辦案中出現的違紀違法情況，應及時向檢察長、紀檢監察部門或部門負責人報告。

2.橫向制約。（1）偵查監督部門對公訴部門主任檢察官的制約。主要體現在：一是公訴部門主任檢察官經審查需對適用取保候審的嫌疑人變更為逮捕強制措施時，需與偵查監督部門事先溝通，并履行相應審批程序后，錄入系統受案；二是對于捕后進行羈押必要性審查后改變強制措施的案件，變更后三日內由公訴部門主任檢察官將變更原因、相應法律文書等向偵查監督部門備案；三是公訴部門主任檢察官應督促本組檢察官將案件后續起訴和判決情況及時錄入系統，便于偵查監督部門總結、參考、監督；四是對于本院捕后擬作不訴或其他處理的案件，主任檢察官應當在將案件提請檢委會討論之前，將相關情況及時與偵查監督部門進行溝通。（2）公訴部門對偵查監督部門主任檢察官的制約。主要體現在：一是對于附條件逮捕案件、證據不足不捕案件和上級督辦、重大敏感和存在重大信訪隱患案件，每月由偵查監督部門主任檢察官將案件基本信息向公訴部門備案；二是對于公訴部門主任檢察官移轉的立案監督線索，應及時受理，并在做出處理決定后十個工作日內，由偵查監督部門主任檢察官將處理結果回復公訴部門主任檢察官；三是偵查監督部門主任檢察官應每月定期向公訴部門、案管辦通報因不認為是犯罪而不捕的案件情況，對于存在較大分歧爭議案件，可以視情況在結案前及時與公訴部門溝通。（3）公訴部門對自偵部門主任檢察官的制約。主要體現在：一是對于本院辦理的自偵案件，公訴部門主任檢察官在作出退補決定后，應與偵查階段主任檢察官充分溝通，說明情況并給予指導和監督；二是自偵部門主任檢察官受理線索后，應于初查終結十個工作日內將處理結果回復給公訴部門，并附相關材料。（4）自偵部門對公訴部門主任檢察官的制約。主要體現在：一是對于本院辦理的自偵案件，在公訴階段如遇涉及增減事實或擬作不訴處理時，公訴部門主任檢察官應提前與自偵部門協商溝通；二是自偵部門主任檢察官及時審查并依據情況受理公訴部門主任檢察官移轉的職務犯罪線索，及時反饋進展信息。

3.綜合監控。依托檢察機關統一業務應用系統，由專門部門對主任檢察官的履職情況進行綜合監控。（1）案件管理辦公室依托案件信息管理系統對案件進行信息統計和流程監控。主要包括：對辦案期限進行監控、提示和超期通報；對于延長期限和補充偵查的案件，逐月監控并通報案件比例；對于訴訟監督情況，可通過審查案件系統中相關信息的錄入，進行實時監督。（2）對執法辦案重要節點進行監督。這種節點主要是檢察長下放給主任檢察官的職權的行使，如，對于需要減少起訴意見書認定的犯罪事實的情況，主任檢察官應當向案件管理辦公室及時備案、接受監督。（3）進行風險預警工作。承辦案件的主任檢察官是執法辦案風險化解的主體，即誰承辦，誰評估，誰化解。案件管理辦公室應當督促主任檢察官受理案件后，及時了解受理案件之前的風險情況，并對案件進行風險評估。案件管理辦公室應負責對執法辦案風險預警信息的收集和整合工作，跟蹤并實時監控風險信息情況，及時向承辦部門反饋并提出建議。案件管理辦公室應建立執法辦案風險信息數據庫，執法辦案風險信息應當全面反映當事人的基本情況、訴求、案情和息訴化解情況，形成檔案資料。（4）圍繞檢務公開的要求在部分終結性法律文書公開之前進行文書質量監督。重點監督不立案、不批捕、不起訴、不抗訴、不賠償等文書的釋法說理情況，督促主任檢察官切實增強文書的說理性，避免引發當事人對檢察機關暗箱操作、神秘執法的猜疑。及時將評查結果反饋給承辦案件的主任檢察官，督促其查找原因并切實整改。

（二）事后監督制約

1.案件管理辦公室對已結案件進行實體性評查。對于退補、檢法分歧、不捕、不訴、撤訴、判決無罪、刑事申訴、刑事賠償等案件，采用逐案調卷的方式進行專項評查；對于其他案件，可以定期隨機調卷抽查。評查的重點包含案件事實情節、證據、定性、處理、法律適用等，評查采用個案評查與類案總結的形式進行，注意查找、發現執法辦案中苗頭性、傾向性、深層次的問題，提出對策建議。

2.紀檢監察部門通過檢務督察加強對執法辦案的監督。突出檢務督察重點，開展個案督察和案件專項督察。依據《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》的要求，對重點案件、領導批示或者群眾反映強烈的不文明、不規范辦案等問題，積極開展個案督察。圍繞新修改的刑訴法、民訴法的實施情況，以及信訪接待、公訴人出庭、律師行使權利、扣押凍結款物等工作，開展專項督察。對督察中發現的執法不規范、不文明、不作為等情況，采取警示性談話、批評教育、通報等方式進行處理，限期整改，增強督察效果。

*2014年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察官辦案責任制實證研究”（項目編號：CJ2014C53）的部分研究成果；國家檢察官學院2014年度科研基金資助項目“檢察官辦案責任制改革研究——來自改革一線的視角”的部分研究成果（項目編號：GJY2014D04）；北京市人民檢察院2014年度“檢察官辦案責任制研究——朝陽模式”的部分研究成果。

**北京市朝陽區人民檢察院檢察長［100025］

***北京市朝陽區人民檢察院法律政策研究室副主任、法學博士［100025］