澳大利亞新南威爾士大學“社會政策研究中心”智庫

楊曉斐

摘要：“社會政策研究中心”是20世紀70年代后期澳大利亞政府在新南威爾士大學成立的一家著名智庫，主要開展社會政策領域研究，為政府提供決策咨詢服務。該智庫的組織治理由早期的“集權治理”轉型為當前的“協同治理”；科研組織模式包括核心資助模式、科研服務模式、科研協同模式和互動涉外模式；政策影響途徑包括研究成果轉化、公共輿論影響、科研服務論壇、研究—政策網絡關系。“社會政策研究中心”智庫的成功經驗對我國當前新型高校智庫建設具有重要啟示。

關鍵詞：新南威爾士大學；社會政策研究中心；智庫；組織治理；科研模式；影響途徑

在決策民主化進程中，政府政策過程必然需要體現人民的意志。智庫通過向公眾提供政府政策的分析、評價和建設性評論，在決策過程中發揮了不可替代的作用。“社會政策研究中心”（SPRC）是20世紀70年代后期澳大利亞政府在新南威爾士大學成立的一家著名智庫，主要開展社會政策領域研究，傳播科研發現，為政府提供決策咨詢、政策研制和評估服務。該智庫為澳大利亞社會政策發展做出了重大貢獻。

一、SPRC智庫的歷史演進及治理結構轉型

（一）早期發展及其“集權治理”

20世紀70年代，社會政策成為澳大利亞政府應對復雜社會需求的跨學科應用性研究主題，涉及到食品和住房供給、安全環境創建、衛生醫療保障、貧困群體財政支持、教育提供等一系列重大社會問題。為有效解決這些重大社會問題，1975年澳大利亞“亨德森扶貧調查委員會”（Henderson Commission of Inquiry into Poverty）建議成立國家社會政策研究院，旨在通過科學研究活動進行知識生產和傳播，引發社會公眾討論，從而為國家社會政策研制提供智力支撐。在此背景下，澳大利亞政府于1978年8月在新南威爾士大學成立了“社會福利研究中心”（SWRC，1987正式命名為SPRC），其主要使命是，創建社會政策知識生產共同體，將學術成果輸入社會政策過程，而不僅僅局限于大學內部的學術職能。[1]

在早期組織治理上，SWRC主任負責其具體運作，并向新南威爾士大學校長報告。SWRC設立了由各界代表構成的決策咨詢委員會，大學副校長任主席，包括兩名教育部任命人員、三名大學學術研究人員和其他來自社會福利領域的資深學者。決策咨詢委員會負責為SWRC科研人員提供關鍵科研優先領域信息，并向政府提供決策咨詢服務。[2]早期治理模式具有明顯的等級性和集權性，SWRC科研人員無權參與治理過程；在聯邦政府提供核心資助條件下，SWRC及其研究人員不能申請其他科研項目資助和從事其他決策咨詢事務。

1980年SWRC創始人亞當·葛來卡（Adam Graycar）提出了SWRC科研日程與政府政策需求協同發展模式，圍繞社會福利問題創建了“政策制定與實施分析”、“公共政策分析”、“定量評價”等科研團隊。科研日程應聚焦于政策研究和政府項目實施，以對社會公平產生積極影響。[3]在1983年第一次智庫工作評估中發現，雖然SWRC的研究工作對學者、研究人員、社區以及政策制定者具有一定應用價值，但整體上仍然缺乏對實際問題解決和社會發展戰略的充分關注。對此，評估報告建議成立“研究政策專組”，旨在為SWRC研究工作選取適宜的項目主題，使合同制研究重點與咨詢委員會中政府代表所倡導的研究重點保持高度一致，于是促成了“研究管理委員會”（Research Management Committee）的創立。在研究優先戰略中，研究管理委員會制定了12項績效指標，其中“國家戰略意義”排居第一，“社區問題關注”排居第三，“知識貢獻”排居第五，“員工利益”排居第七。[4]這說明，國家政策問題和社區事務是SWRC科學研究的優先戰略領域。在1987年第二次SWRC評估中，社會安全部長建議SWRC更名為“社會政策研究中心”（SPRC），以擴大其研究范圍，而不僅僅限于社會福利；另外，要求SPRC在收入保障、稅收、勞動力市場、社區服務等社會領域加強科研能力建設；設立單一“管理董事會”（Management Board），以取代前期決策咨詢委員會和研究管理委員會。管理董事會成員分別來自大學內部、社會安全部門的代表，其主要使命是完善SPRC科研戰略、年度科研項目和管理規劃，并定期向校長和社會安全部匯報年度工作。[5]

·比較教育·澳大利亞新南威爾士大學“社會政策研究中心”智庫的組織治理、科研模式及影響途徑

（二）近期發展及其“協同治理”

2000年政府開始對大學智庫實施競爭性投標資助機制，SPRC連同墨爾本大學應用經濟與社會研究院和澳大利亞國家大學社會科學研究院成功中標。在政府治理組織改革中，聯邦政府引入商業化治理理念，開始關注其資助科研項目的經濟價值。在此背景下，政府在對大學智庫實施核心資助模式基礎上引入了競爭性資助機制，從而促使SPRC更加強調從其他非政府利益相關部門吸納附加科研經費，以確保其正常運行和可持續發展。

聯邦政府對SPRC資助模式的改革迫使其治理理念日趨商業化，大部分科研工作開始轉向開拓新資助渠道的商業發展活動。[6]相應地，研究者也開始在科研價值取向上有了更大自由和自治權，SPRC的使命超越了政府政策事務，增強了更廣域社會政策領域中的市場適應能力。2004年，艾蘭·卡茲（Ilan Katz）教授接任SPRC主任，他指出，SPRC的研究工作應為高度競爭的政策市場提供多元服務，加強與各級政府部門、非政府部門、各社會科學組織和科研院所的戰略協同效能，提升其國家和國際聲譽。[7]

在組織治理上，由于2000年聯邦政府與SPRC協議中斷，“管理董事會”最終解散，2003年又成立了“管理委員會”（Management Committee ），該委員會無政府成員參與，屬于典型的學術組織，主要為SPRC提供咨詢和支持。另外，重新設立了咨詢委員會，包括政府部門和獨立社會科學部門代表，主要為SPRC提供管理咨詢。治理結構開始從“自上而下”集權等級模式轉向“協同治理”模式，SPRC研究優先戰略主要通過咨詢和商討決定，管理委員會起著咨詢角色而非直接指令。[8]這一方面賦予了研究者的充分自由，另一方面消弱了決策者直接干預SPRC科研活動的權力。為解決SPRC與政府決策的關系，SPRC開始更加強調保持對社會問題的充分關注，確保決策者能夠充分利用SPRC開展的社會政策研究成果。SPRC在社會政策研究范式上，開始由傳統的描述性研究，轉向注重形成性和評價性的研究，于是興起了“基于證據的決策”理念。

目前，SPRC治理結構包括管理董事會和咨詢委員會。管理董事會包括中心主任和副主任以及其他來自該大學相關院系成員，主要工作是指導SPRC副主任或執行主任工作，并監控SPRC工作績效。咨詢委員會6名成員由政府部門、非政府部門和產業部門代表構成，其他7名來自大學內部，其主要使命是為SPRC主任和管理董事會就戰略和政策事務提供咨詢指導。政府部門代表在治理結構中的有限參與意味著SPRC與政府在政策研制中雙方協同力度有所削弱，但并未導致SPRC科研工作對公共政策事務的貢獻度削弱。在科研人員配備上分為：主要開展新知識生產的基礎研究人員，為應用研究提供基礎理論支撐；純應用研究人員，主要通過與政府、非政府組織、產業、社區等各利益相關集團協同為社會政策問題解決提供新研究證據。[9]

二、SPRC智庫的科研組織模式

（一）核心資助模式（Core Funding Model）

在2000年以前，聯邦政府實行集權治理模式，主要通過核心資助模式為SPRC提供科研資金支持，新科研項目必須經過咨詢委員會審批。另外，科研優先戰略很少協同產生，決策權力掌握在部分管理者手中。這種集權治理模式在2000年后發生了深刻變革，在實行競爭資助機制下，仍有部分科研經費通過核心資助機制獲得，主要資助領域是政府部門與SPRC商定的科研領域。通常情況下，SPRC根據政府部門提出的政策議題，通過多方交流和協商的組織化過程，形成核心研究優先領域，隨后啟動實質性的研究工作。[10]在此框架下，政府部門科研優先領域與SPRC研究人員實際研究領域存在一定的不協調關系，從而導致研究人員在開展政府利益訴求的科研工作中承受著一定壓力。但這并不意味著雙方利益分歧而導致協同領域受限，主要問題在于如何通過協商方式實現當前亟待解決的重大政策問題與科研理念創新之間的統一。盡管這種核心資助模式可能在科研優先領域的確定過程中存在一定沖突，但實際上它體現了一種科研優先領域的協同方式，明顯區別于“自上而下”的等級模式。最明顯的優勢是，這種政策共同體網絡中，科學研究政策問題主要是基于協商和共識而決定的。

（二）科研服務模式

為充分發揮決策咨詢能力，SPRC實施了科研服務模式，該模式一方面與政府建立合同制或有償科研服務關系，另一方面加強自身研究與政策深度對接能力建設。在這一模式中，政府向SPRC提供合同費用，SPRC負責為政府提供專門的科研服務。這些合同制項目主要是開展政府政策項目評估的相關研究，SPRC將評估結果輸入政府決策過程，為政府決策提供實證依據和咨詢建議。

一個典型評估項目是新南威爾士州衛生局的“心理健康住房支持計劃”（HASI）。該計劃實施初期，政府部門缺乏與社會科學研究工作者協同的經驗，合同管理方式削弱了研究者與政府代表之間的合作和互動，在該計劃的隨后評估中并未單獨采取“有償服務模式”（fee-for-service model）合同管理（contract management）方式，而是由SPRC核心研究人員邀請政府部門官員參與了項目評估團隊，幫助解決了項目評估過程中諸多不可預料的持續性問題，同時也提高了政府部門官員對科研優先領域選取的識別能力。[11]評估過程的協同性確保了評估結果的科學性，這種方式在政府其他項目中得到了廣泛推廣。

在這種模式中，研究者將決策者引入項目領域，一方面確保了雙方參與的協同效能，另一方面加強了決策者對研究過程的理解。相應地，政府決策者并非采取合同管理方式開展項目評估研究和決策，而是主動參與評估過程，更好地理解了研究評估的實質事務。雙方的協同和互動充分體現了研究者和政府決策者之間研究—政策網絡在政策評估中的重要角色。

（三）科研協同模式

SPRC與各級政府伙伴協同是其運行的重要模式，稱為“聯合協同互動模式”。在澳大利亞研究委員會資助下，SPRC引入了專注于社會政策問題的組織伙伴，這些社會政策問題可以是政府政策問題，也可以是利益相關者驅動的社會社區問題或長期懸而未決的社會問題。這是SPRC研究者成立“社區型政策網絡模式”的重要標志。SPRC聯合各級核心政府部門形成戰略伙伴，共同開展伙伴各方關切的重大課題。根據社會問題需求，SPRC也聯合非政府組織社會部門以及產業行業部門形成戰略伙伴。這種戰略伙伴協同模式有利于對那些涉及多方利益的政策問題（如宏觀和長期戰略問題）進行多視角地全面研究。SPRC負責組織各協同伙伴定期互動，并向伙伴方提出科研計劃，以共同商討，同時要確保政府政策層面的利益訴求。通過協同互動，達成核心科研主題。[12]

該模式體現了伙伴協同網絡模式在構建研究—政策框架中的作用。伙伴協同網絡由學術伙伴發起，以協同開展政府、產業、社區、非政府組織等群體關注的社會重大課題的研究工作。該模式不但有利于確定研究問題，也有利于將外部利益相關者整合到伙伴網絡，充分整合伙伴各方財政、知識、信息和人力資源。這種模式不但有利于知識創新和傳播，也有利于公共政策研制。正如卡茲所言：“僅通過決策者實現科學研究對政策的影響是不明智的思維，我們開展的大量研究工作實際上都是通過非政府部門的積極參與和協同工作實現對政策的影響的，并通過研究者個體運用科研證據影響公共話語和政策。”[13]該模式創建了政府、研究者、實踐者等行為主體之間協同互動的網絡平臺，為政府決策者提出問題并將政策問題納入網絡平臺的空間，也為網絡成員提供了對影響政策問題的政治環境的深刻認識的機會。

（四）互動涉外模式

該模式相對于其他運作模式較為松散。在這種模式中，SPRC通過各種論壇、會議等形式與政府及其決策者互動，形成研究—政策網絡關系。SPRC憑借其長期從事政策研究的優勢，主動接觸國家甚至國際層面的決策者，其中比較典型的就是成立了“中國社會政策”項目。SPRC還具有完善的研究成果傳播機制，如時事通訊、系列研究報告、期刊論文、著作、系列研討會、年度大會等。這種研究—政策網絡關系為決策者、研究者提供了合作對話平臺，他們能夠就政策日程、政策話語、政策證據等問題開放探討。[14]

三、SPRC智庫對政策過程的影響途徑

（一）研究成果轉化

在SPRC智庫網絡中，決策者對SPRC科研成果的理解和轉化主要是通過講座報告和面對面匯報等非技術形式向政策制定者提供其科研發現。這種方式通常獨立或附加于SPRC科研人員的研究成果。在這種情景中，研究者和政府部門官員形成了良好的“互動—反饋—再互動—再反饋”的螺旋循環長效機制。

盡管科研轉化問題并不突出，但也顯示出決策者對研究過程缺乏深刻的認識。也就是說，問題不在于研究者和決策者之間，而在于同一政府部門內部科研管理者與政策管理者之間的問題，科研管理者通常最大限度地弱化等級制，而政策管理者則擁有較大權限，因此決策需求與科研所向存在一定的價值沖突。通常決策者難以獲取學術雜志上大學學術的研究成果，雖然獲取企業相關出版物或其他雜志類的文獻資料相對容易，但缺乏企業提供的文獻資料，缺乏其充分的科學證據。隨著技術發展和政策復雜性的增強，為解決決策者獲取如統計數據等技術信息難題，SPRC研究者通過咨詢報告、面對面匯報等途徑，為決策者提供更有效貢獻，并縮小二者協同的鴻溝。另外，SPRC在科研項目結束時，及時更新文獻評論，為決策者提供最新研究發現。

（二）公共輿論影響

在當前公共政策圖景中，公眾輿論占據關鍵空間，公眾輿論調查不僅能夠影響政治意志，也能夠影響政策過程，即公眾輿論不僅能夠對黨派政治意愿施加壓力，也能夠促使政府就特定政策問題做出行動。因此，政府決策不能無視公眾輿論。對此，科研如何有效影響政策是SPRC所要解決的核心問題。在SPRC智庫中，研究人員將自己的角色看作是影響特定社會問題公共輿論的促成者，他們通過提供科研成果的證據和影響廣域社會團體對特定問題的理解來影響公共辯論，進而影響政府的政治意志和政策過程。

（三）科研論壇服務與工作參與

建立研究者與決策者之間的交互論壇，使研究者能夠向決策者提供科研發現信息，加強與決策者的持續對話和互動，是SPRC智庫影響決策者的重要途徑之一。在一些社會問題上，SPRC通過與決策者建立正式和非正式網絡平臺或論壇，SPRC科研人員向政府決策者提供科研證據和咨詢服務，并在決策過程中保持持續性協同。通過這種網絡平臺和論壇報告形式，有效實現知識共享、信息交換、經驗借鑒和相互信任，反過來又增強了網絡平臺服務能力，為政策問題的解決提供協同環境，加深了研究者和決策者雙方的理解。

另外，SPRC研究人員還就特定政策問題參與政府指派委員會工作，通過參與政府相關組織工作實現SPRC對政策發展的影響。這是一種相對直接的政策影響途徑。參與層次包括國家層面和國際層面。如SPRC在養老金問題上，與“國際實證委員會”（International Fact-finding Committee）協同開展了國際調查，并向國際實證委員會提供了相關決策咨詢。這是典型的國際政策影響案例。

（四）中介組織加強“研究—政策”網絡關系

SPRC運用多種途徑和渠道為決策者提供信息服務，并成為政策過程的重要組成部分。為加強研究—政策網絡關系，SPRC建立了中介組織作為三方協同平臺。中介組織以協同理念承載著協調者、關系管理者的角色，其主要任務是促進研究—政策網絡的互動和協同。同時，在與研究者協同工作中，這些中介實體負責為政策過程開展轉化研究活動，如通過開展廣泛研究成果評論，為公共政策問題提供信息服務。中介實體為有效協調研究—政策網絡關系，他們定期組織匯聚政府、產業、社區利益相關者、研究者等行為主體，共同商討政策問題。通過中介組織，研究者運用多種方式實現對政策的影響：促進政府政策決策者和研究者密切合作；為政府開展科研轉化活動，為研究者開展政策轉化活動，更好地為雙方利益相關者提供信息服務；準確解釋科研成果發現，滿足政府的政治需求和利益集團自身利益；拓展利益相關群體協同的范圍。

表1政策過程主要行為主體的作用

研究者

決策者

中介組織

設計研究問題，開展文獻綜述；與決策者合作理解政策和政治環境；確定研究要求和方法論；認識決策者工作局限；政府項目評估、分析和研究；生成研究發現。

提供政策和政治環境使研究者和其他利益相關者從系統角度理解政策問題；明確開展科學研究的數據資源要求，確保生成政策問題所需證據；確保研究者和決策者合作關系制度化；認識科學研究的局限性，明確科學研究貢獻于政策選擇的途徑；提供政策鴻溝與政策問題的具體信息。

建立和促進研究者與決策者以及其他外部利益相關者網絡互動關系；消除政府與大學邊界，在與研究者和決策者協同工作中澄清政策和研究問題；將文獻評述轉化為政策簡報；幫助決策者轉化科研成果發現并提供政策新理念；匯聚科研過程需求的資源；鼓勵終端用戶參與科研過程，探索新型政策模式。

四、結語

新南威爾士大學SPRC智庫是澳大利亞典型的大學智庫，在其發展過程中為澳大利亞政府社會領域公共政策研制作出了重大貢獻。實踐表明，其科研組織模式和政策影響途徑是有效和成功的。在其科研組織模式特別是科研服務和科研協同模式框架下，有效地實現了研究—政策互動網絡的形成。SPRC研究者通過開展真實性項目，評價政府政策項目實施的效果、價值和影響，進行第三方客觀評估，實現了非政黨政策評估。另外，通過SPRC科研組織模式和政策影響途徑，實現了政府“基于研究證據”的決策過程。SPRC研究者通常幫助政府決策組織對科研成果的技術問題予以準確解讀，促進知識創新成果最大限度地社會化。SPRC并未為自身利益而竭力游說，而是通過與相關組織合作加強對其科研究成果的理解。SPRC通過研究服務引發特定社會政策情景中的公共辯論，從而影響公共輿論和公共政策導向。新南威爾士大學SPRC智庫發展經驗對我國當前中國特色新型高校智庫建設具有一定啟示：第一，大學智庫應以政策咨詢服務為核心使命，積極開展政策導向科學研究工作，通過多元科研組織模式和政策影響途徑實現研究—政策互動網絡關系和深度對接。對此，應該創建政府、產業、社區、學術界等利益相關者共同參與的協同政策網絡，推動協同政策網絡關系制度化；加強大學內部跨學科協同，提高對政治和政策環境變化的全面認識。第二，積極開展政策社會輿論，通過充分的研究證據，引發社會公眾對政府相關政策問題的輿論和爭辯，進而影響政府政策研制。第三，推動科研評價機制配套改革，針對大學智庫服務政府決策的特殊使命，對其采取以社會影響為導向的科研評價體系。

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[13]Social Policy Research Centre.Research[EB/OL].[2015-06-27].https：//www.sprc.unsw.edu.au/research/.

（責任編輯陳志萍）