中國城市化路徑問題研究

張捷 黃國賓

摘要：結合當前中國的城市化現狀，文章從“城鎮化”和“城市化”的概念辨析出發，深入地梳理了中國兩種主要的城市化路徑：優先發展小城鎮和直接發展大城市。文章對這兩種主要的城市化路徑都做出了評論：單純地發展小城鎮或者大城市都不合適。文章提出了發展二三線城市群的政策主張，并進一步指出了在二三線城市群發展高鐵等基礎設施建設、進行戶籍制度改革和土地制度改革這三條具體的實施路徑。

關鍵詞：城鎮化；城市化；二三線城市

一、 中國城市化現狀

近年來中國城市化的一個顯著特點就是大中城市不斷涌現。據《中國統計年鑒1994-2013》整理數據顯示，2000年以前20萬人口以下的超小型城市占到了全國城市數的60%，是所有城市類型中占比最高的；20萬人口～50萬人口的小型城市則占到了全國城市數的30%，其占比僅次于20萬人口以下的超小型城市。這兩種類型的城市加起來占到了全國城市數的近90%，而200萬人口以上的超大型城市、100萬人口～200萬人口的大型城市和50萬人口～100萬人口的中等城市加起來占全國城市數的比例還不到10%，遠遠低于超小型城市和小型城市的占比。但在2000年以后，中國的城市化情況發生的重大的變化。自2001開始，在全國地級及以上城市中，50萬人口～100萬人口的中等城市、100萬人口～200萬人口的大型城市和200萬人口以上的超大型城市的占比不斷上升，而20萬人口～50萬人口的小型城市和20萬人口以下的超小型城市的占比則不斷下降。截至2012年，全國地級及以上城市中占比最高的是50萬人口～100萬人口的中等城市，其比例接近40%；100萬人口～200萬人口的大型城市則次之，占約30%；200萬人口以上的超大型城市的比例也高達20%。50萬人口～100萬人口中等城市、100萬人口～200萬人口大型城市和200萬人口以上超大型城市這三種類型的城市占全國地級及以上城市的比例超過了80%，20萬人口～50萬人口小型城市和20萬人口以下超小型城市這兩種類型的城市占全國地級及以上城市的比例則低于20%，特別是20萬人口以下超小型城市的比例幾乎接近于零。

從以上數據的對比可以看出，2000年以前，超小型城市和小型城市是中國城市的主體；2000年以后，城市化的情況發生了根本性的改變，大中型城市逐漸占據主導地位。在大中型城市占據主導地位的當前，繼續推行“積極發展小城鎮，適當發展中等城市，嚴格限制大城市規模”的“城鎮化”方針（王小魯，2010；田雪原，2013）是否合適？當前的城市化政策是否應該轉移到大中型城市上？本文試圖通過對中國城市化路徑問題的研究來回答這些問題，并提出本文的城市化路徑見解。下文的結構安排如下：第二部分是對支持優先發展小城鎮城市化路徑和對支持發展大城市城市化路徑這兩種中國主要城市化路徑的梳理，第三部分是對兩種城市化路徑的評論，并由此得出本文的結論與政策建議。

二、 兩種主要城市化路徑：中小城鎮與大城市

1. 優先發展中小城鎮的城市化路徑。所謂的中國特色城市化路徑，指的就是優先發展中小城鎮的城市化路徑，“城鎮化”的概念就是這一特色的有力體現。最先提出發展中小城鎮的，是費孝通于1984年發表的轟動一時的“小城鎮”系列調研文章，他通過對吳江縣歷史和現狀的深入考察，并基于大城市工業污染擴散和解決農民生活所需要的考慮，主張應發展小城鎮而舍棄大城市的思路。可以說，這一思路在商品經濟剛剛起步，城市化水平低下的當時具有一定的創見。這一思路也得到了杜潤生（1985）的支持，杜潤生還進一步提出了中等城市的數量應有所增加的主張。

溫鐵軍是優先發展中小城鎮城市化路徑的有力支持者，他從多個角度對這個問題進行了深入的剖析。溫鐵軍（2007）認為，我國之所以在2000年前后采取優先發展中小城鎮的“城鎮化”發展戰略，并非是主動提出并實施的理性政策戰略，而只是對當時現實情況的一種被動的接受和肯定。當其時，盡管國家層面并沒有在投資上對小城鎮進行傾斜，但相較于大城市，縣及縣以下城鎮仍然大量增加。這便使得中央被迫接受這一現實，并在隨后大力提倡發展中小城鎮。

總結起來，相較于發展大城市的戰略，小城鎮的發展戰略可以有以下幾方面的優勢：

第一，城鎮化能夠化解產業資本過度集中所帶來的城市生產過剩壓力。產能過剩在當前的中國已經是一個不爭的事實，產業資本的過度集中甚至造成了環境污染和食品不安全的“雙重負外部性”，這些都是大城市工業化過程中所帶來的弊端。而小城鎮則不僅不會有產業資本過度集中的問題，而且還能夠吸收大城市的過剩產能。

第二，城鎮化能夠擴大內需，促進經濟增長。中國的城鎮規模龐大，這當中有巨大的基礎設施投資需求。以往城鎮投資主要依靠的是民間資本，雖然資金量不大，但卻取得了很好的城鎮化效果。據統計，中小城鎮的基本建設投資資金僅占全國基本建設投資資金的4%～6%，但城鎮人口卻占到了全國人口的37%（溫鐵軍，2007）。如果能夠從國家政策的層面，加大對小城鎮的基礎設施投資，從而形成規模宏大的城鎮消費市場，其對整體經濟的拉動作用將會是不可估量的。

第三，城鎮化還能夠創造大量的就業機會。與大城市相比，中小城鎮在發展的過程中的吸收就業能力驚人。據1977年11部委的抽樣調查表明，平均每個調查鎮的鎮區就業人口占鎮區總人口的71.6%，比城市平均就業水平高出23%，鄉村一半的新增非農就業集中在縣城。可見，小城鎮吸收就業的能力大大強于大城市。

第四，城鎮化有利于降低勞動力人口跨區域流動的成本。由于中國幅員遼闊，人口眾多，大規模的勞動力人口跨區域流動成本太高，必須探索中國特色的城市化道路，走發展中小城鎮的就地城市化路徑。

溫鐵軍并不否認中國在大型城市的發展方面已經取得了長足的進展，他認識到從全世界范圍來看，1/4以上的超大型城市在中國，大型城市中中國占到了1/3以上。但他同時指出伴隨著大型城市而來的是生活成本過高、交通擁堵、環境污染、食品安全等城市病。基于以上的種種理由，溫鐵軍認為最優的城市化路徑應該是發展中心城鎮。

2. 優先發展大城市的城市化路徑。與主張優先發展中小城鎮的城市化道路形成鮮明對比的是，自2000年以后，部分學者提出優先發展大城市的城市化路徑，認為應該優先發展大城市，依靠大城市的發展才能有效帶動中小城鎮的發展。重提“城市化”的說法就是這一主張的最好注腳。

大部分支持發展大城市的學者都是從提高城市生產率的角度出發，認為只有更大的城市規模才能有更高的生產率。Henderson（2009）認為中國大部分城市人口規模太小，城市化所能帶來的生產率提高和經濟增長還沒有被充分利用，他也注意到了北京、上海、廣州、重慶等超大規模城市（super-size cities）所帶來的過度擁擠等問題，但認為只要輔于資本市場的充分開放等金融改革，超大規模城市的問題就能夠避免。陸銘等（2012）則在城市規模擴大能夠促進生產率的基礎上，進一步指出城市規模擴大還能夠促進就業概率，過早限制城市發展，重點發展中小城鎮，會導致巨大的效率與公平損失。

特別值得一提的是王小魯（2010）和田雪原（2013）的研究，他們注意到了2000后中國大中城市發展迅猛的變化，并據此提出了從“城鎮化”向“城市化”轉變的政策思路。王小魯（2010）認為，自建國以來中國的城市化發展可劃分為三個階段：改革前的30年是第一階段，這一階段的特征是犧牲城市化以換取工業化；改革后至上世紀末的20年是第二個階段，這一階段城市化的發展迅猛，但并不均衡，一方面是中小城鎮的數量顯著增加，但是平均規模卻反而下降，另一方面是大城市的發展滯后；上世紀末到目前可被視為第三個階段，這一階段城市化的一個重要特點就是大中型城市的數量和規模都增長迅速。根據這一判斷，王小魯（2010）認為國家的城市化政策應該適時地向鼓勵大城市發展的方向轉移，“如果人為改變這一規律，采用行政手段迫使資源向小城市和小城鎮轉移，無疑會減慢城市化進程，并導致資源配置效率下降”。田雪原（2013）持與王小魯（2010）相似的觀點，他認為國際社會的城市化一般同樣需要經歷三個階段，這三個階段呈現出S曲線的走勢。第一階段是鄉村的城市化，即農村人口向中小城鎮轉移，這一階段是為了第二階段的城市化做準備，這與王小魯（2010）所指出的中國城市化第二階段相似。第二階段是城市化的主要階段，即中小城鎮人口向大型和超大型城市轉移。第三階段是所謂的逆城市化階段，即大型和超大型城市的市區人口向郊區轉移。田雪原（2013）指出中國當前步入城市化的第二個階段，因此他建議放棄“城鎮化”的概念，重新采用“城市化”的說法，大力發展大中城市。他還指出，“城市病”并非大城市的專利，其根源在于城市設計和管理的不完善。

雖然優先發展大城市的城市化路徑理論主張的現實影響力暫時還不如優先發展中小城鎮的城市化路徑理論主張，但其作用正在慢慢顯現。為了適應當前城市化發展出現的新形勢，中央于2001年正式宣布了“大中小城市和小城鎮協調發展”的新政策，不再限制大城市的發展（王小魯，2010）。

三、 結論與政策建議

1. 結論。如何看待當前中小城鎮與大城市的城市化路徑爭論？對于這個問題，筆者認為一切的判斷都應該從現實情況出發，一分為二地看待。一是從時間看，2000年以前與2000以后應該分開看待；二是從空間看，東部地區與中西部地區應該分開看待，進一步地，東部地區內部的一線城市與二三線城市應該分開看待。

不可否認2000年以前中國的城市化尚處于較低水平，超小型城市占據了全國城市的絕大多數，這時如果貿然采取發展大中城市的戰略，則極有可能像南美一些國家一樣，不僅僅會產生如貧民窟等“城市病”，而且城市化也將停滯不前。走優先發展中小城鎮的所謂中國特色“城鎮化”路徑則能夠有效避免這一城市化陷阱，并且為下一階段的進一步“城市化”做準備。可以說，費孝通、溫鐵軍等學者也正是看到這一現實情況才主張優先發展中小城鎮的城市化路徑。然而，2000后中國的城市化狀況已悄然發生了變化，大中型城市逐漸占據全國城市的主流，這時如果再固守優先發展中小城鎮的城市化策略，則有可能加劇如城鎮化虛張等“農村病”（溫鐵軍，2007；田雪原，2013）。由此看來，王小魯、田雪原等學者主張優先發展大城市的城市化路徑是一種更加適應形勢的觀點。

立足當前的中國，筆者更傾向于后一種觀點，但也反對過于激進地在全國一刀切推進“大城市化”戰略。從空間上講，東部地區與中西部地區應該分開看待。較為發達的東部城市群無疑已經到了可以推進“城市化”戰略的階段，但廣大中西部地區的城市化狀況與2000年以前相比并無太大的改善，因此在這些地區繼續堅持“城鎮化”的策略還是很有必要的。更進一步地講，東部地區中的一線城市和二三線城市應該分開看待。像“北上廣深”這幾個超大型的一線城市已經是超負荷運轉，如果再一味地加強城市化顯然是有問題的。一個可行的策略就是，加強這幾個一線城市周邊的二三線城市群的城市化，這一策略的好處是一來可以緩解一線城市的人口和空間壓力，二來可以促進東部地區內部城市間的平衡發展。

總結地說，本文的結論可以歸結成這么一句話：堅持廣大中西部地區小型城市的“就地城鎮化”，大力推進東中部地區大中型二三線城市的“城市化”，優化東部地區幾個超大型一線城市的城市化結構。這一戰略的關鍵是大力發展二三線城市的城市化，這是因為二三線城市的城市化發展既能夠輻射到廣大的中西部地區，從而帶動這些地區中小型城市的就地城鎮化，又能夠分流一線城市的人口，緩解一線城市的交通、就業、住房等壓力，進而優化幾個一線城市的城市化結構。

2. 政策建議。

（1）加強基礎設施建設。任何形式的城市化都必須基礎設施建設先行，二三線城市的城市化當然也不例外。這便涉及到基礎設施建設的一個根本問題：基礎設施的建設資金從何而來？在地方政府債臺高筑的背景下，傳統的舉債方法顯然已行不通。那么，這一問題如何解決？其實，在城市化的過程中，基礎設施并不總是需要由地方政府自己去建設，可以考慮多借助外部的資金與力量。比如說交通基礎設施的建設，中央政府其實已經為地方政府解決了很大部分的問題，那就是國家的高鐵戰略。在國家布局全國高鐵網絡的背景下，二三線城市有一個得天獨厚的優勢，那就是二三線城市基本上都有高鐵中轉站。這相當于二三線城市的地方政府幾乎不用付出多少的資金成本，就能夠擁有不錯的交通基礎設施。此外，與高鐵建設相配套的產業如物流、酒店、飲食等產業的發展也將極大地促進二三線城市的城市化。因此，如何最大化高鐵建設對城市化的助推作用，對于二三線城市實現城市化來講具有重大的意義。

（2）戶籍制度改革。城市化的一個重要目的就是破除城鄉二元體制，實現城鄉一體化。要想破除城鄉二元體制，一個關鍵的突破點就是城鄉二元戶籍制度的改革。城鄉二元戶籍制度的背后其實是城鄉社保、醫保、教育等的二元制，因此，實施城鄉一元的戶籍制度，勢必要提高農村原有的社保、醫保和教育等水平，而這需要不少的財政投入。一線城市由于人口過多，如果貿然實行戶籍一元制，難保不會有大量的人口涌入，這會使得財政不堪重負。小型城市則由于財政力量薄弱，強行推行戶籍一元制顯然不太現實。這時，二三線城市的優勢便體現出來。一方面，現階段二三線城市的人口還并不算太密集，即使有大量的人口涌進也不會有太大的問題；另一方面，二三線城市的財政較為殷實，完全有能力消化戶籍一元制后所帶來的財政負擔。所以，把二三線城市的戶籍制度改革作為突破口，借以推動全國的城市化戰略，會是城市化的一條不錯的路徑。

（3）土地制度改革。傳統的國家所有和集體所有二元土地所有制所造成的結果往往是地方政府和開發商聯合起來侵犯農民的利益，所謂的“土地財政”顯然不利于現階段要推進的“人的城鎮化”。各種土地矛盾的焦點其實在于土地的升值。一線城市由于空間所限，該開發的土地都已經開發了，土地所剩無幾。小型城市則由于經濟與產業的不發達，加大地廣人稀，土地并沒有多大的升值空間。反觀二三線城市，既有需求，又有供給，土地存在著巨大的升值空間。可以預見，土地的矛盾將集中在二三線城市。如何化解二三線城市的這種土地矛盾，對于城市化能否順利推進至關重要。

傳統的土地二元制不可行，土地的私有又將面臨土地兼并，貧富差距進一步拉大的局面，土地制度改革何去何從？本文認為，土地制度改革的方向應該是落實農村土地的集體所有權。傳統土地二元制之所以出問題，在于國家所有權和集體所有權這兩種權力的不平等，國有土地能夠出讓而集體所有土地卻不能。如果允許集體所有土地也能夠直接出讓，那么農民就具備了討價還價的能力，從而也能夠直接分享土地升值所帶來的利益。落實農村土地的集體所有權，既能保護農民的利益不受侵犯，又能避免進一步的貧富不均，一舉兩得。

落實農村土地的集體所有權，關鍵在于提高農民的決策參與積極性。只要農民能夠真正參與到集體土地的決策當中，在村民的真正監督下，相信村干部很難私占集體利益。在提高農民的決策參與積極性方面，二三線城市同樣有優勢。小型城市的農民由于經濟處于起步階段，一般不會意識到土地的升值空間。而二三線城市的農民由于有一線城市作為參照，對于土地的升值空間有著強烈的預期，因此他們的土地決策參與積極性很高，缺少的只是土地決策參與權。只要有正式的決策參與途徑，他們會很樂意參與到當中來。

參考文獻：

[1] 杜潤生，費孝通.小城鎮四記[M].北京：新華出版社，1985.

[2] 陸銘，高虹，佐藤宏.城市規模與包容性就[J].中國社會科學，2012，（10）：47-66.

[3] 田雪原.城鎮化還是城市化[J].人口學刊，2013，（6）：5-10.

[4] 王小魯.中國城市化路徑與城市規模的經濟學分析呀[J].經濟研究，2010，（10）：20-32.

[5] 溫鐵軍.中國的城鎮化與發展中國家城市化的教訓[J].中國軟科學，2007，（7）：23-29.

基金項目：國家社會科學基金青年項目“農村公共品自愿供給的脆弱性及社會治理機制研究”（項目號：14CJL027）。

作者簡介：張捷（1979-），男，漢族，河南省駐馬店市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為城市經濟學；黃國賓（1986-），男，漢族，廣東省揭陽市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為公共經濟學。

收稿日期：2015-07-15。