社會養老服務發展的有效路徑研究

摘要：我國社會養老服務的供需之間無論在數量上還是質量上都存在著明顯的失衡，有效供給不足問題嚴重。造成供需困境的主要原因是政府職責“錯位”，“政府失靈”和“市場失靈”并存。政府與市場的合作是社會養老服務持續健康發展的必然選擇。

關鍵詞：社會養老服務；供需失衡；合作

隨著我國人口老齡化深度發展，社會養老服務的需求持續增長，供需矛盾日益凸顯。如何發展社會養老服務業以滿足老年人不斷增長的養老服務需求，不僅是保障和改善老年群體民生的現實需要，也是建設小康社會的必然選擇。

一、 社會養老服務需求分析

1. 人口老齡化催生社會養老服務需求。我國不僅是世界人口大國，也是老年人口最多的國家。截至2014年底，我國60歲以上老年人口已達2.12億人，占總人口的15.5%。我國人口老齡化快速發展，具有數量大、增速快、高齡化、空巢化等特點。而且隨著生活水平的提高及醫療衛生條件的改善，人口預期壽命呈上升趨勢，老齡化和高齡化現象會愈加嚴重（見表1），預計2020年老年人口將達到2.43億，2025年將突破3億，而80周歲的高齡老人在2020年將達到3 067萬人，占老年人口的12.37%。

與此同時，家庭養老功能的弱化也催生了社會養老服務的需求。由于20世紀70年代始人為強制實行計劃生育政策，導致家庭結構小型化、少子化。在“4-2-1”家庭結構下，傳統的家庭養老功能受到嚴重削弱，為保證老年人的生活質量不下降，迫切需要國家和社會提供養老服務，這不僅是政府和社會的責任，也是實現“老有所養、老有所樂”目標的需要。

2. 養老服務需求具有多元化、多層次特征。老年人由于受收入水平、身體狀況、受教育程度、家庭狀況等各方面因素的影響，養老服務需求呈現多元化、多層次特征。從服務形式上看，養老服務需求有居家養老、社區養老和機構養老。據上海市統計局對該市60歲以上老人的抽樣調查顯示，67.3%的老人有“居家養老”需求，21.2%的老人選擇“社區養老”，11.1%的老人特別是“純老”家庭中70歲以上的高齡老人傾向于“機構養老”。從養老服務內容看，老年人的服務需求不僅有家政、老年餐桌等日常生活類服務需求，還有大量的醫療康復服務需求，包括長期照料、康復、護理，以及精神文化娛樂等方面的需求。調查數據顯示，老人對家政服務和老年餐桌服務需求分別為33.3%和42.2%；對醫療康復類服務需求的占比超過20%，其中58.8%的老人有健康講座服務的需求。此外，老人對聽書讀報、棋牌娛樂、老年大學等文化娛樂類和社交類服務的需求比例也超過20%。這說明老年人在基本生存需求得到滿足后，對養老服務需求轉向精神慰藉和社會參與等更高層次的需求。

二、 社會養老服務供給分析

1. 養老服務供給水平有了顯著提升。進入老齡社會以前，我國養老服務的供給主要是家庭承擔，政府主要是對一些城鄉“三無”老人提供最基本的生存養老服務，養老資源投入極其有限，養老服務政策及相應資金支持滯后。步入老齡社會后，國家增強養老服務責任，相繼出臺法規和政策，推進養老服務業發展。2000年2月頒發的《關于加快社會福利社會化的意見》（國辦發[2000]19號文），提出社會福利尤其是養老服務社會化的目標和要求；2006年我國養老服務進入體系化建設時期，國務院制定并發布《關于加快發展養老服務業的意見》（國辦發〔2006〕6號文），明確政府作為養老服務的責任主體，提出要“逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”。十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》中指出，要“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系”。最近幾年，各級政府日益重視養老服務問題，在土地、稅收、用水用電、財政和信貸支持等方面出臺各種優惠政策支持養老服務體系建設。毫無疑問，這些政策的實施對增加養老服務供給起了極大推動作用。統計數據顯示，2013年全國各類養老服務機構有42 475個，擁有床位493.7萬張，每千名老年人擁有養老床位24.4張，服務老人數達307.4萬人，相比于2008年我國社會養老服務供給狀況有了顯著改善。

2. 養老服務有效供給不足。從供給角度看，養老服務有效市場的形成，必須滿足三個條件：一是有足夠的供給者，二是供給者有足夠的供給“能力”提供需求方需要的養老產品與服務；三是供給者有足夠的供給“意愿”。雖然近幾年我國社會養老服務產品有了顯著增長，但相對于日益增長的多元化的養老服務需求而言，仍顯不足。

（1）養老服務供給主體缺乏，供給數量有限。根據福利多元主義理論，養老服務產品具有準公共產品屬性和福利特性，因此，為了保證服務的效率和質量，養老服務產品的供給不能完全由政府提供，也不能完全交給市場，而需要政府、市場、社會、家庭等多方參與。然而，我國政府在養老服務供給方面，存在著越位和缺位的現象，國務院制定的《關于加快發展養老服務業的若干意見》中明確提出要“以政府為主導”、“發揮社會力量的主體作用”、“政府負有托底和提供基本養老公共服務等職責”。但在政策執行過程中，由于政府在制度安排上沒有明確政府“托底”的服務對象及相應的評估標準缺失，政府成了養老服務產品特別是機構養老服務的直接供給者和主要供給者，致使社會力量的主體作用難以發揮。政府供給的結果：一方面，因自身財力有限影響供給數量；另一方面，使市場價格扭曲的同時也使民辦機構難以按市場機制有效供給。現實中，雖然養老床位總量缺口嚴重，但“過剩”與“短缺”同時并存，公辦機構一床難求而民營機構床位閑置。據全國老齡辦“全國民辦養老服務機構基本狀況調查”顯示，養老機構中只有28%屬于民辦，其余都是公辦。就目前供給數量而言，我國每千名老年人擁有養老床位24.4張，與國際通用標準每千位老人需要50張養老床位相比，實際提供能力僅為需求量的一半，供給嚴重短缺。

（2）養老服務產品供給結構單一，難以滿足多元化需求。從養老服務需求來看，不僅需求量大、需求內容多樣化，而且由于老人的個體差異使得養老服務的需求差異化明顯。如有的偏重日常生活照料的需求，有的則偏重康復護理、精神慰藉方面的需求。特別是隨著家庭的日益小型化和空巢化，以及老人退出工作崗位后社會化作用減弱，容易出現空虛、寂寞情緒，故對精神慰藉方面的需求呈上升趨勢。但就養老服務供給來看，目前養老服務的供給對象主要是部分“三無”老人、失能和半失能老人，而且由于養老服務人員的短缺以及服務所需的專業技能限制，養老服務的內容主要局限在較低層次的生活照料和家政服務方面，對于康復護理、精神慰藉等技能要求相對較高的服務則很大程度上難以供給。

（3）民辦供給主體的供給能力有限且供給意愿不足。民辦供給主體的供給意愿，很大程度上取決于對供給產品的利潤預期，或者說是對供給產品成本收益的預期。從成本角度看，養老服務業屬于資金需求量大且前期投入較多、回報周期較長的行業，而且由于現階段老年人有足夠支付能力的有效需求有限，使得民間資本參與意愿不強，養老服務市場發展緩慢。雖然政府也出臺了一些針對民間資本介入養老服務業的優惠和扶持政策，但針對性不強，作用效果不夠明顯。據民政部公布的數據顯示，一半以上的民辦養老機構收支只能持平，40%的民辦養老機構長年處于虧損狀態，能盈利的不足9%。民辦供給主體的成本收益預期不理想，導致供給意愿不足，從而影響了養老服務產品的供給。

三、 社會養老服務供需失衡的深層機理：越位、缺位、錯位

在市場經濟體制下，社會養老服務作為一種服務性產品，其供給本質上由需求決定。然而社會養老服務又是一種特殊產品，是關系民生和社會穩定的準公共產品，政府作為社會活動的管理者，對這種具有社會公益性質的準公共產品的提供負有不可推卸的責任。造成社會養老服務供需失衡的深層原因，是政府對養老服務職責定位不準，責任邊界不清，制度安排不到位，致使在養老服務的供給實踐中，政府“越位”、“缺位”、“錯位”現象并存，“政府失靈”和“市場失靈”不可避免，極大地影響了養老服務的質量和效率。

首先，“主導”職責的缺位。《意見》明確提出要“以政府為主導”，即發揮政府在資金投入、政策扶持、教育培訓、服務管理等方面的主導作用，引導社會養老服務的發展。實踐中，在這些領域存在不同程度的缺位現象。如在資金投入方面，政府并沒有明確養老服務在財政預算中的資金比例，對養老的財政投入存在隨意性，缺乏長效增長機制。在服務管理方面，表現為管理責任缺位，出現政策不完善、監督不到位、規劃滯后等問題。

其次，“主體”作用的“越位”。《意見》明確提出要“發揮社會力量的主體作用”，實踐中，政府管理角色和供給角色集于一身，成了養老服務的主要供給者，從投資建設養老服務設施，選擇服務機構以及設立服務項目，都是政府唱獨角戲。面對多元化的市場主體，政府不能適度放權甚至設置過高的市場參與門檻，較大程度上限制了社會力量參與養老服務產品的供給，致使其積極性大大降低，也使社會力量的主體作用無法體現。

再次，“托底”責任的“錯位”。根據《意見》，公辦養老機構應充分發揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人，經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。然而實踐中，本應承擔“托底”作用的公辦養老院，往往被具有“特權”的富人占有，貧困老人卻被拒之門外，造成了社會福利享受對象的錯位和養老資源的再分配不公。

政府在養老服務方面存在的“越位”、“缺位”、“錯位”現象，是政府提供準公共物品“失靈”的表現，政府活動并不總是如理論上論證的那樣“有效”。政府在養老服務方面“失靈”，對市場參與提出了要求的同時也提供了空間，但是市場也不是萬能的，市場在養老服務方面同樣存在“市場失靈”。我國政府出于養老服務產品的社會公益特性考慮，對進入養老服務領域的市場資本有非營利性要求，這與資本的逐利特性相違背。現實中市場投資的養老服務機構不得不陷入“公益”與“贏利”的博弈，其結果則是：一方面社會養老服務所要求的非營利特性難以保證，另一方面養老服務產品的供給結構單一難以滿足多元化的服務需求，市場在養老服務資源配置中“失靈”。

四、 政府與市場合作：社會養老服務發展的有效路徑

政府和市場的“失靈”引起社會養老服務供需結構失衡，因此，要改善養老服務的供需困境并促使其持續健康發展，需要政府和市場共同承擔養老服務的社會責任，通過政府與市場的通力合作實現協同增效，發揮“1+1>2”的效應。政府與市場的合作可通過以下幾個方面來實現：

首先，統籌規劃政府和市場的權責關系。政府不應是養老服務產品的直接供給者，具體的供給事務應交由市場完成。作為社會的管理者，政府應是養老服務政策的安排者、規范者、監督者。具體說來，政府應根據社會公眾需求宏觀調節養老服務的供給，通過制定政策和相關法規規范和監督市場主體的行為。在堅持政府主導的基礎上賦予市場供給主體的地位，制定相關優惠政策激發市場活力，讓市場資本成為養老服務經辦“主角”，促進資源合理配置，提高服務質量和效率。

其次，政府應根據養老服務的多層次需求，對養老服務供給實行合理分類管理。政府作為社會成員利益的最終保障者，要針對基本需求提供補缺型供給，通過政府托底投資，保障弱勢老年群體享受基本養老服務，這里的關鍵是政府要有一套切實可行的評估標準合理界定托底對象，否則容易造成政府資源的浪費以及引發社會的不公。對于需求較多的大眾型供給，政府應通過給予一定的資金支持或適當的政策優惠等措施進行有益的調節，引導市場力量充分發揮主體作用。對于服務高品質需求的高端供給，應在政府的指導和監管下發揮市場在養老服務資源配置中的決定性作用。

最后，政府應加快養老服務人才培育。目前制約我國養老服務市場發展的一個重要因素是養老服務人才特別是高級護理人才的短缺。現有的服務人員大多是以前從事家政服務的人員，一般年齡較大，文化水平較低，只能提供日常生活照料服務。因此，政府應根據我國老年人口規模、結構、市場需求特點，科學合理地制定適合我國市場的養老服務人才發展規劃。應當利用政策支持或者財稅優惠等經濟手段鼓勵社會力量參與養老服務專業人才培養，加大對養老服務專業人才的教育投入等。

總之，政府與市場的合作可以優化養老資源的配置，實現社會效益和經濟效益的均衡發展，是社會養老服務發展的必然選擇。

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基金項目：國家社科基金“新中國成立以來黨領導社會福利事業的歷史經驗研究”（項目號：14BDJ028）。

作者簡介：章萍（1973-），女，漢族，安徽省太湖縣人，上海政法學院經濟管理學院教授，同濟大學管理學博士，研究方向為社會保障。

收稿日期：2015-07-18。