北京市城鄉一體化發展體制改革研究

陳光 王繼源

摘要：經過多年發展，北京市雖然在城鄉一體化方面取得了很大成績，但是仍然存在不少問題，主要有城鄉收入差距繼續擴大、城鄉二元結構阻礙一體化、現行發展體制不完善等。為了推進北京市的城鄉一體化進程，文章提出了推進新型城鎮化、深化各項農村改革、加強農村現代金融體系建設、加大農業和農村投入、推進城鄉社會保障一體化建設、創新社會管理體制等方面的建議。

關鍵詞：城鄉一體化；城鄉二元結構；新型城鎮化

城鄉一體化就是把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體來進行統籌規劃、綜合研究，實現城市和鄉村在規劃、產業、市場、政策、生態環保等方面的一體化建設和一體化發展。城鄉一體化是經濟發展的階段性產物和必由之路。

當前，北京市已經進入了城鄉一體化發展的關鍵時期。“十二五”時期，北京市城鄉一體化主要包括規劃、產業、基礎設施、基本公共服務（教育、衛生、醫療等）、就業保障、社會管理等方面的一體化發展。

一、 發展現狀

1. 農村地區的城鎮化進程加快。21世紀的前十年，北京市的新農村建設取得很大進展，為推進城鄉一體化發展奠定了基礎。北京市郊區建制鄉鎮從2000年的214個（67個鄉、147個鎮）減少到2010年的182個（40個鄉、142個鎮），行政村從4 044個減少到3 950個；本市戶籍的農業人口從346.8萬人減少到268.3萬。2013年末，全市有常住人口2 114.8萬人。其中，城鎮人口1 825.1萬人，占常住人口的比重為86.3%。農民生活質量不斷提高。截至2013年，北京市城鎮居民的人均可支配收入已經超過4萬元，而農村居民的人均純收入也超過了1.8萬元。

北京農村的城鎮化主要通過城市功能區建設、重大產業項目建設、城鄉結合部重點村拆遷、農民自主進行的舊村改造、新城和小城鎮建設等方式推進。如：亦莊經濟技術開發區東擴和西擴工程帶動了大興、通州部分農村的城鎮化進程；首都國際機場東擴、現代汽車生產基地建設、花博會等重點項目帶動了順義區的城鎮化進程；通過對海淀區大北塢村和唐家嶺村、朝陽區大望京村等50個城鄉結合部重點村的改建，十幾萬農民融入了城市；房山區韓村河村、昌平區鄭各莊村、通州區大稿村等則是農民自主開發、自主建設，實現農村城鎮化的典型。

2. 農村各項改革深入推進。農村改革涉及到土地、金融等多個方面。到2013年底，北京市已經完成了集體土地所有權確權，農地流轉信息平臺基本建成，農村土地承包、流轉及調解仲裁體系初步形成。集體經濟組織產權制度改革繼續深化，集體林權制度改革全面推開。農民專業合作社達到6 010家。進行了小城鎮建設和新型農村社區試點。持續推進北塢、大望京等城鄉結合部地區的城市化改造。探索了村莊社區化管理新模式。農村金融體制改革也取得了突破性進展。

3. 社會事業全面發展。2013年末，北京市分別有1 311.3萬人、1 354.8萬人、1 025.1萬人、920.3萬人和883.2萬人陸續參加了基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險；有180.1萬人參加了城鄉居民養老保險，其中，農村居民參保人數為168.7萬人；參加新型農村合作醫療的人數有254.3萬人，參合率為98%。北京市有各種社區服務機構10 210個，其中社區服務中心205個。

北京市率先在全國實現了社會保障的城鄉全覆蓋。城鄉居民養老保險制度實現了并軌，建立了城鄉一體的就業失業管理制度。農村地區包括教育在內的各類基礎設施明顯改善，健全了三級衛生服務網絡，農民的安全飲水問題得到了全面解決，實現公路、公交、廣播電視等方面的“村村通”。2013年，全市新增城鄉一體化學校30所、學位2.4萬個。完善了覆蓋城鄉的公共文化服務體系。此外，北京市還加強了社會管理，70%以上的社區和村莊被社會服務管理網格化體系所覆蓋。

4. 堅持產業帶動，形成都市型現代農業體系。2013年，北京市第一產業增加值為161.8億元，增長3%；農林牧漁業總產值為421.8億元，比上年增長6.6%；林業實現產值75.9億元，比上年增長38.4%。截至2013年末，北京市一共有1 299個農業觀光園，觀光園總收入為27.4億元。有民俗旅游實際經營戶8 530戶，比上年增加163戶；共實現了10.2億元的民俗旅游總收入，同比增長12.6%。設施農業收入實現了57.3億元，同比增長10.3%。種業收入為14億元，下降13.1%。基本形成了包括設施農業、節水農業、會展農業等在內的都市型現代農業體系。

5. 城鄉統籌的發展機制初步建成。“十一五”時期，北京市政府向“三農”領域投入了大量資金和其他資源。在政府固定資產投資中，高達50%以上的比例投向了郊區；通過財政體制改革，把212億元的財力讓渡給了區縣；農林水支出539.4億元，是“十五”時期的三倍多；出臺了糧食直補等許多惠農政策。“5+3”等農村基礎設施建設工程累計投資近200億元。城鄉融合的產業和生態體系建設取得顯著進展，逐漸形成了工業反哺農業、城市支持農村的局面。

二、 北京市城鄉一體化發展存在的主要問題

1. 城鄉收入差距持續擴大。北京市城鄉居民收入擴大的趨勢雖然在“十一五”時期得到了有效遏制，但2013年末城鄉居民的收入差距仍然在2萬元以上，并且，從絕對值上看收入差距仍然在進一步拉大。北京市需要進一步落實工業反哺農業、城市支持農村、多予少取放活的方針，采取多種舉措來提高農民收入，加大對農民和農村的政策支持力度。

2. 城鄉二元結構阻礙了城鄉一體化發展。雖然北京市的城鎮化率已經高達85%，但農民在享受公共服務、社會保障等，農村在基礎設施建設（例如教育、文化、衛生、道路等）方面與城鎮居民和城鎮相比，仍然差距很大。城鄉二元結構的存在割裂了城鎮和鄉村，是北京市城鄉一體化發展的最大障礙。城鄉二元結構具體表現為戶籍制度、土地管理制度、社會保障制度等方面的二元體制。例如，北京現行的基本醫療衛生服務把城鎮居民和農村居民分為不同的類別，分別對應城鎮居民基本醫療保險制度、城鎮職工基本醫療保障制度和農村的新型農村合作醫療制度（“新農合”），城鎮和農村居民享有的醫療保障的內容、范圍和標準都有明顯區別。二元結構的長期存在使北京市城鄉資源不能合理流動，城鄉公共資源配置和生產要素分布處于不均衡、不對等狀態，導致城鄉在多方面的差距，農村發展長期滯后于城市。

3. 現行的城鄉發展體制尚需進一步完善。一是現有的城鄉一體化的體制機制存有薄弱環節。例如，社會保障方面，北京市醫療保險制度的覆蓋面還需要繼續擴大，特別是在城鄉結合部地區和困難群體中尚未完全覆蓋；北京市失業救濟制度的保障范圍還不包括農民。二是現有的體制機制不合理。例如，基本公共服務方面，北京市把大量優質資源集中在市區及少數發達農村地區，而其他農村地區分配到的教育、醫療衛生、財政投入等公共服務資源較貧乏。三是現行體制在新形勢下表現出不適應的一面。隨著經濟和社會的發展，北京市在不斷推進城市化進程，人口膨脹、社會公平等方面的矛盾日益加劇。城鎮和農村之間養老保險制度不統一、保障標準不一致會產生不公平，影響社會穩定。此外，北京市還出現了老齡化等一些先前沒有遇到的新問題。人口老齡化使離退休人員數量增長快于參保人員，導致社保基金承受較大的壓力。破解這些難題，迫切需要城鄉在規劃、產業、基礎設施、基本公共服務（教育、衛生、醫療等）、就業保障等的一體化管理方面有新思路，創新各類體制和機制。

三、 北京城鄉一體化發展體制改革重點

1. 推進新型城鎮化。新型城鎮化是北京實現城鄉一體化的重要抓手，是城市、小城鎮和新型農村社區協調發展、共同促進的城鎮化，也是產業、人口、土地、社會等方面一體化發展的城鎮化。北京應該以“中心城-新城-小城鎮-新型農村社區”為目標建設現代城鎮體系。

在建設新型城鎮化的過程中：一是應該制定好科學合理的新型城鎮化發展規劃，這是產業、基礎設施、基本公共服務、社會管理等方面一體化發展的前提。通過發展規劃來整合、控制各類城鄉資源，引導城市要素向農村配置。城鎮規劃應該從實際情況出發，宜大則大、宜小則小，避免建成空城、擠城。

二是要實現產業的一體化發展。產業是城鄉一體化發展的重要基礎。要在農村地區大力發展多種類型的都市型現代農業（會展農業、籽種農業、循環農業、休閑農業等）和各類非農產業（文化創意產業、農產品加工業、農村手工業、鄉村旅游業等），并引導城鄉資源優化組合，如推動城市核心區的現代制造業、現代服務業項目向郊區轉移，構建起城鄉一體化的經濟體系。

三是縮小城鄉在基礎設施建設方面的差距。完善水、氣配套管網建設和運行管理機制，推進村鎮實現集中供水和集中處理污水；加強農村電網改造，推進農村循環經濟的發展，建設垃圾綜合管理體系。完善農村基礎設施和公共服務設施長效管護機制。

四是逐步在教育、衛生、文化等領域實現基本公共服務的一體化。在教育領域，可以通過大量新建城鄉一體化學校來實現教育資源的均衡分布。城鄉一體化學校實行的是“同一法人、一體化管理”模式，把中心城區名校的優質教育資源擴散到了郊區和農村。從2012年起，北京市已經陸續建設了45所城鄉一體化學校。今后除了繼續新建一體化學校之外，還應該推動城鄉學校校長、教師的交流與合作。鼓勵優秀教師人才和高校畢業生到農村任教。醫療衛生領域，要推進覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度建設。引導市區優質醫療資源向農村、郊區分散。加強農村衛生人才隊伍建設。在文化和體育領域，要健全基礎文化設施管理和運行制度，實現農村文化和體育投入保障體制的完善和穩定發展。

2. 繼續深化各項農村改革。堅持最嚴格的耕地保護制度，節約集約用地。進一步完善土地儲備工作機制和宅基地管理機制，盤活農民閑置住房。

鼓勵承包土地經營權向新型經營主體流轉，加快構建新型農業經營體系。推進農用地承包經營權、集體建設用地使用權確權頒證。此外，北京市還可以借鑒成都經驗，設立農村產權交易所，統一為林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權等項目提供專業性服務。

3. 加強農村現代金融體系建設。引導更多資金投向“三農”，使農村存款主要用于農村發展。大力培育新型的金融組織，如小額貸款公司、村鎮銀行、農民資金互助社等，鼓勵有條件的區縣設立社區銀行。鼓勵金融機構開發適合農村地區的金融產品，例如涉農中小企業集合票據、信托產品、短期融資券等。

加大農村信用體系建設，建設符合農村地區特點和實際情況的征信系統。加強各類涉農要素市場建設，如碳匯市場、農村產權交易市場、林權市場等。提高農村集體資源資產配置的市場化水平，探索依靠信托等形式來管理集體資產，實現農村集體資產運營的保值增值。建立農村信貸擔保機制。加大扶持各類農民專業合作社，鼓勵合作社開發農產品加工、物流等服務，加大農商對接。

擴大農業政策性保險的業務范圍，開發新型的涉農保險產品，如信貸保證保險、保信貸貼聯動等。建立健全農業再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制。

4. 持續加大農業和農村投入。要建立健全公共財政向郊區傾斜的長效機制。大幅度提高政府對農村基礎設施和社會事業的投入，提高政府土地出讓收益用于農業農村的比例。制定社會力量參與新農村建設的激勵機制，鼓勵企業、科研院所、城市居民、社會組織等各類社會力量參與新農村建設。完善農產品物流體系、市場體系和價格形成機制。要堅持已有的直補政策，并健全農業補貼等支持保護制度，逐步使林業和抗旱、節水等機械設備納入補貼范圍；完善適合北京特點的主要農作物補貼制度。健全生態環境補償制度。

5. 推進城鄉社會保障的一體化建設。盡快對北京市城鎮和農村之間的各項社會保險制度進行整合，建立覆蓋全部城鄉、有效銜接的一體化社會保障體系。

在養老保險制度方面，要逐步縮小城鄉養老保險待遇差距，構建城鄉一體化的“職工與居民”養老保險體系。在醫療保險制度方面，把城鎮醫療保險和新型農村合作醫療制度進行整合，實現城鄉一體化的“職工與居民”醫療保險體系。在失業保險制度方面，要把農民工納入失業保險范圍，實現失業保險制度的城鄉一體化。在工傷和生育保險制度方面，逐步在工傷保險制度體系中納入農村合作組織的成員、鎮村自主創業人員、靈活就業人員等。總而言之，北京市應該先易后難，分類推進城鄉一體化的社會保障建設。

對農村的進城務工人員，如果就業穩定的，可以考慮把這些人納入現行的城鎮社會保障體系中，使其能夠正常參加城鎮居民的養老、醫療、失業、工傷等社會保險，享受與城鎮居民相同的權利和義務；如果就業不穩定，可以允許其只參加養老、醫療和工傷保險這三項基本的社會保險，以降低參保的門檻。對失地農民，總的思路應該是“土地換社保”。農民在土地被征用后應該享受與城鎮居民同等的養老、醫療、失業等保險。失地農民往往缺乏就業技能而導致失業，因此，還應該同步建立失業登記、就業培訓等一攬子的失業農民就業保障制度。對農村仍然務農的人口，在醫療保險制度方面，北京目前分別在城鎮和農村實行基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度。因此，一方面，應該繼續對現有的新型農村合作醫療制度進行完善，提高保障的程度和水平；另一方面，應該盡快建立城鎮和農村醫療保險制度之間的銜接機制，形成覆蓋全民、統籌城鄉的醫療保障體系。在養老保險制度方面，2014年2月，國務院出臺了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，決定把新型農村社會養老保險（“新農保”）和城鎮居民社會養老保險（“城居保”）進行合并，逐步實現城鄉居民基本養老保險制度的全國統一。而北京市早在2009年就已經實現了城鄉居民養老保險制度的并軌。此外，北京市還應加快制定職工基本養老保險與城鄉居民養老保險的銜接辦法。

6. 創新社會管理體制，實現社會管理的城鄉一體化。

（1）探索實行新型的社會管理制度。試點社區自治等新興社會管理模式，培育不依賴于政府投入的民間自主財源循環方式。將社區公共服務主體由單純的政府本位向社會參與與政府資助相結合轉化。在農村推廣城市的社區管理模式，構建城鄉一體的新型社區服務體系。在農村地區加快建設鄉鎮社區服務中心和農村社區服務站，并以鄉鎮社區服務中心和農村社區服務站為依托，創建符合農村特點的現代化社區管理體制，實現勞動就業、社會保障、社會救助、衛生防疫、綜治維穩等方面的基本公共服務的一站式社區管理。

（2）創新人口服務管理體制機制。2013年末，北京市有常住人口2 114.8萬人，其中，戶籍人口為1 316.3萬人。人口增長過快、總量過大是北京市產生交通擁堵、大氣污染等各類“城市病”的重要誘因，而大量流動性人口的存在也增大了北京解決人口問題的難度。未來，北京市要落實中央關于“嚴格控制特大城市人口規模”的要求，完善以業控人、以房管人、以證管人等人口調控措施。逐步推行居住證制度，把流動人口納入統計范疇，建設實有人口服務管理全覆蓋體系。建立流動人口的動態信息和管理服務的聯動機制，改善流動人口的服務管理工作。建立中心城優質公共服務資源向新城轉移的傾斜機制，引導人口合理布局。

（3）完善交通管理體制機制。建立完善緩解交通擁堵工作會商協調機制。完善重大投資項目的交通影響后評估機制。建立新的停車場建設管理制度，鼓勵社會力量參與建設經營性的停車場。

（4）健全城市運行管理機制。構建北京市的“生命線管理機制”。完善生活必需品以及能源資源的供應保障體系和重要物資的儲備制度。完善首都應急管理協作機制和防災減災體系，提高北京市的抗災和重特大安全事故應急能力。

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作者簡介：陳光（1983-），男，漢族，河北省石家莊市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為創新政策、體制改革；王繼源（1986-），男，漢族，安徽省合肥市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為產業結構、投入產出分析。

收稿日期：2015-07-12。