高校票據管理存在的問題及對策研究

（中國人民大學財務處 北京100872）

近年來，伴隨著國家財稅體制改革，財政部、國家稅務總局陸續發布了《財政票據管理辦法》（中華人民共和國財政部令第70號）、《中華人民共和國發票管理辦法》（國務院令第587號）以及《關于修改〈中華人民共和國發票管理辦法實施細則〉的決定》（國家稅務總局令第 37號）等。這些管理辦法及細則的發布和實施為高校經濟業務中的票據使用提供了一定指導，但是由于高校經費來源渠道的多元化，經濟業務往來的多樣化，實際工作中仍存在票據使用不明晰、不規范等問題。本文試著從票據的種類及使用現狀出發，分析高校經濟業務中票據使用存在的主要問題，并結合高校會計工作實踐，提出加強和完善票據管理的對策和建議，以期能夠為高校財務管理的優化以及“收支兩條線”內部控制制度的具體落實保駕護航。

一、高校經濟業務涉及的主要票據種類及使用現狀

高校經濟業務涉及的票據種類主要分為：財政票據和發票兩大類。

（一）財政票據

財政票據是財務收支的一種法定憑證和會計核算的原始憑證，是財政、稅務、審計、監察等部門監督檢查的重要依據。在政府非稅收入管理工作和落實“收支兩條線”中有著極其重要的地位和作用，始終貫穿于構建公共財政體制和財政票據管理制度建設的整個過程，它涉及政府的各個部門以及作為政治經濟運行主體的廣大的工商業界、社會團體和個人，就目前的形勢而言，其作用是不可代替的。

目前高校經濟業務涉及到的財政票據種類主要有：

1.非稅收入類票據。主要是指非稅收入一般繳款書，即實施政府非稅收入收繳管理制度改革的行政事業單位收繳政府非稅收入時開具的通用憑證。對高校而言，該類票據主要用于收取學費、住宿費、委托培養費、考試考務費、函大夜大學費及短訓班培訓費等經濟業務。

2.結算類票據。即資金往來結算票據，是指行政事業單位在發生暫收、代收和單位內部資金往來結算時開具的憑證。對高校而言，該類票據主要用于其與行政事業單位之間暫收款項、代收款項，高校內部各部門之間、單位與個人之間發生的其他資金往來且不構成本單位收入的款項，以及財政部門認定的不作為高校收入的其他資金往來行為。

3.其他財政票據。主要為公益事業捐贈票據，是指國家機關、公益性事業單位、公益性社會團體和其他公益性組織依法接受公益性捐贈時開具的憑證。對高校而言，該類票據主要用于接收捐贈資金的經濟業務。

（二）發票

發票是指在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中，開具、收取的收付款憑證，是會計核算的原始依據，也是審計機關、稅務機關執法檢查的重要依據。目前高校經濟業務涉及到的發票種類主要有：

1.普通發票。普通發票主要由營業稅納稅人和增值稅小規模納稅人使用，增值稅一般納稅人在不能開具專用發票的情況下也可使用普通發票。普通發票由行業發票和專用發票組成。前者適用于某個行業和經營業務，如商業零售統一發票、商業批發統一發票、工業企業產品銷售統一發票等；后者僅適用于某一經營項目，如廣告費用結算發票，商品房銷售發票等。對高校而言，普通發票主要包括營業稅發票 （北京市地方稅務局通用機打發票）和增值稅普通發票。營業稅發票（北京市地方稅務局通用機打發票）目前主要適用于尚未納入營改增范圍的應稅服務業經濟業務，主要是指文化體育業，比如表演、經營游覽場所和各種展覽、培訓活動，舉辦文學、藝術、科技講座、講演、報告會，圖書館的圖書和資料的借閱業務等；舉辦各種體育比賽和為體育比賽或體育活動提供場所的業務等。增值稅普通發票目前主要適用于納入營改增范圍的應稅服務業經濟業務，如鑒證咨詢業務、研發和技術服務等。

2.增值稅專用發票。增值稅專用發票是國家稅務部門根據增值稅征收管理需要而設定的，專用于納稅人銷售或者提供增值稅應稅項目的一種發票。專用發票既具有普通發票所具有的內涵，同時還具有比普通發票更特殊的作用。它不僅是記載商品銷售額和增值稅稅額的財務收支憑證，而且是兼記銷貨方納稅義務和購貨方進項稅額的合法證明，是購貨方據以抵扣稅款的法定憑證，對增值稅的計算起著關鍵性作用。對高校而言，增值稅專用發票目前也主要適用于納入營改增范圍的應稅服務業經濟業務，如鑒證咨詢業務、研發和技術服務等。

在高校實際經濟業務應用中，如何判定開具增值稅普通發票還是專用發票，主要依據高校和服務對象的主體納稅資格認定。如果高校被認定為小規模納稅人，則只能開具普通發票，如確需專用發票需到稅務局代開。如果高校被認定為一般納稅人，則可以根據對方主體性質選擇開具票種：對方是小規模納稅人就開具普通發票，不得用于抵扣；對方是一般納稅人則可以開具專用發票，用于抵扣進項稅額。

二、目前高校票據使用中存在的主要問題

（一）對票據管理的重要性認識不足，制度建設滯后，業務操作層面手段落后

1.思想認識層面不重視，制度建設缺失或滯后。單位領導不重視票據管理工作，沒有在單位層面建立相關票據管理制度或形式上雖有但已經陳舊落后，沒能與近年來票據改革相關制度同步更新，未能與時俱進。票據管理人員票據管理意識薄弱，對票據管理重要性認識不足，知識儲備不夠，對新出臺辦法規定學習不深入，新辦法新規定傳達落實不到位等均不利于票據的持續有效管理。另一方面，票據管理人員在管理票據的同時，兼顧其他大量日常工作，導致其無法系統地學習國家票據管理相關管理辦法、規定等，票據管理工作只是簡單地浮于形式上的符合規定和要求，最終票據管理問題日益凸顯。

2.業務操作層面不重視，缺乏詳細的管理工作流程和管理手段。由于高校票據的使用除了在財務部門內部使用之外，各學院（系）和二級核算單位為了滿足日常辦學、科學研究以及內部部門間往來結算等業務的需要，也大量申領使用票據。票據的領用缺乏詳細的管理工作流程，領用后票據的具體使用也沒有書面說明，導致票據管理使用水平參差不齊。究其原因主要體現在兩個方面：其一，票據具體使用人主觀意識中沒有自主學習意愿，認為票據使用具體問題一切以咨詢票據管理員為準。其二，日常繁忙的會計核算工作壓得前臺工作人員沒有時間思考這些事情，加上票據管理知識更新傳遞過程中，個人理解差異等原因，導致業務操作層面不明晰，狀況頻出。這種背景下，各學院系及二級單位工作人員沒有經過專門的培訓和指導，票據使用過程中問題更是層出不窮。另外，部分高校存在跨校區辦學模式也會使得票據分散，不利于統一管理。

目前較多高校財政票據領用工作還存在使用手工記錄或者簡單的excel表格記錄方式，管理手段落后，這種模式中存在大量機械重復勞動，工作效率低下，也不能及時有效地跟蹤和監督財政票據。發票領用工作雖然使用專用的稅控系統，可以一定程度避免財政票據使用的問題，但是目前也未能跟高校賬務系統有機關聯和整合，不能詳細追蹤其具體去向。

（二）票據使用不規范，開具內容不明晰，開票后的款項入賬無監管

1.票據使用不規范，項目內容填寫不完整，作廢票據保管不善。由于高校各學院（系）和二級核算單位為了辦學、科研和內部往來結算等需要，分別領用票據，票據分散，數量較大，加上相關人員沒有經過系統專業的培訓，會出現沒有按照票據號碼依次填開，填寫項目如付款單位、開票日期、收款項目、數量、金額、收款單位等信息個別遺漏，或者未加蓋收款單位財務章、收款人名章（或簽字）等問題。有的甚至還出現填寫錯誤，涂改、挖補、撕毀票據等票面不整潔情形，作廢票據未完整保存各聯次備查，甚至自行銷毀等。在現行的票據管理手段下，這些問題不容易被發現和監管。

2.高校經費來源渠道多樣化，票據開具內容不明晰，預開票據加大了監管難度等。近年來財政部、國家稅務總局發布了較多的票據管理辦法和使用規定等，并且對某些不明晰的管理規定進行了補充通知，在一定程度上給高校實際工作者提供了明確的指引和依據。但是，由于高校經費來源單位既有中央級行政事業單位，也有地方級行政事業單位，經常遇到根據相關規定可以不開具票據直接憑銀行結算憑證入賬而對方單位又要票據回執的情形。

雖然《關于進一步加強行政事業單位資金往來結算票據使用管理的通知》（財綜［2013］57 號）中，明確提到行政事業單位取得非國庫集中支付來源的財政性資金，暫可向付款單位開具資金往來結算票據。但是沒有進一步細化可否使用資金往來結算票據的行為，加上財政性資金概念理解有偏差、票據往來渠道不夠明晰、適用范圍模糊等，不便于用票單位執行。另外，預開票據情形的出現，也加大了票據監管的難度。目前，預開票據跨年而相應款項遲遲未到位，加上責任意識薄弱，雖然款項已到賬，但業務經辦人和會計人員都沒有追蹤入賬的情形時有發生，對單位業務層面內部控制制度的實施提出了挑戰。

三、加強和完善高校票據管理的對策和建議

（一）加大宣傳和培訓力度，提高對票據使用管理政策的認識和理解

一方面，建議財政部、國家稅務總局等上級票據管理部門加大對新出臺或發布的票據管理政策的宣傳教育，組織各種形式的培訓和學習，這樣可以在一定程度上減少高校執行相關票據政策時的壓力，避免不同經濟業務主體之間因票據政策理解偏差而導致的具體票據開具分歧。

另一方面，高校應該切實加強對票據管理政策的宣傳以及對票據管理人員的培訓工作，努力提高財務管理人員對票據的認識和使用手段。全校范圍內組織相關人員認真學習各項財務規章制度，建立健全票據相關的內部控制制度，讓高校內部的財務管理工作更為規范化和科學化，從而盡可能地減少會計實務操作過程中的技術性錯誤或失誤。與此同時，高校還應該積極通過自身的財務部門加強對于票據管理工作的宣傳力度，可以制定一些宣傳手冊或通過網絡來進行宣傳，還可以主動開展一些培訓活動來向學校有關部門或工作人員積極宣傳票據管理模式、管理流程和操作規范，使廣大師生員工在繳費時及時索取相關的票據，進一步提升廣大師生員工的票據使用意識和自我保護意識。

（二）建章立制，不斷加強票據管理規范化和法制化建設

2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》第二十八條明確提出，單位應當建立健全票據管理制度。作為高校整個財務管理工作中重要組成部分的票據管理工作，是高校進行合法收費，并有效維持學校經濟秩序正常運轉下去的有效途徑。高校應該對現行的票據管理工作制度進行進一步的完善、梳理和調整，明確各項票據管理的暫行規定，理清各項責權利，讓票據管理工作變得有章可循且能夠得到相應的監督檢查。

高校應該根據各個學校自身的實際情況，結合國家相關管理規定，制定自己的票據管理規定和實施細則等。以票據管理制度建設為抓手，進一步明確各種票據往來的渠道和具體使用范圍，滿足各種辦學新形勢的實際需要，切實為高校教學、科研活動提供一定的服務，充分發揮各類票據“以票控費、以票促收”的作用。

（三）采用現代化管理手段，積極推進票據管理信息化

高校應當秉承先進的票據管理理念，適時改善當前一些傳統落后的手工臺賬方式，改革現有的票據管理手段，逐步實現票據管理的信息化和電子化，以滿足現代化的票據管理要求。

財政部門正在積極推進財政票據電子化改革，實行票據印制、發放、使用、保管、檢查核銷、銷毀的全程監管，切實改進票據管理手段，提高票據管理水平。發票管理相對財政票據管理而言，其通過稅控系統達到了一定程度的信息化，但是其與賬務系統基本是分離的、孤立的。

因此，高校要以此為契機，將票據管理信息化和電子化手段落到實處，進一步將票據管理信息化與財務賬務系統有機整合，實現每一張票據的“全過程電子追蹤管理”。這種現代化的票據管理手段將有助于增強票據管理的科學性、嚴密性和合理性，最大限度地避免和減少票據管理工作中的失誤或錯誤的發生，有效改善傳統手工管理方法下的缺陷和不足。