高校財(cái)務(wù)治理視角下的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演化研究

（肇慶學(xué)院 廣東肇慶526061）

近年來，高校除了原有管理模式下的財(cái)務(wù)不規(guī)范、資產(chǎn)流失、資源浪費(fèi)等問題外，貪污腐敗等職務(wù)犯罪案件也頻發(fā)于各大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，尤其是財(cái)務(wù)相關(guān)范圍成為高發(fā)領(lǐng)域。為此，在當(dāng)前高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，高校財(cái)務(wù)管理模式必須從管理型向治理型轉(zhuǎn)變。分析和把握財(cái)務(wù)治理視角下的風(fēng)險(xiǎn)成因和演化，已經(jīng)成為高校財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型和風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵。

一、高校財(cái)務(wù)治理視角下的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

（一）高校外部治理結(jié)構(gòu)先天缺陷，導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理的基礎(chǔ)不實(shí)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)高等教育系統(tǒng)實(shí)施自上而下的科層制運(yùn)行模式。在這種制度安排下，高校與政府以及高校內(nèi)部形成了以單一行政配置機(jī)制為主的運(yùn)行機(jī)制。高校在行政關(guān)系上從屬于政府，二者地位不對(duì)等。在這樣的先天隸屬關(guān)系下，高校的外部治理變成單一、單向的行政管理、行政監(jiān)督，同時(shí)還存在著業(yè)務(wù)主管部門與專項(xiàng)監(jiān)管部門之間的職責(zé)沖突與協(xié)調(diào)不力。高校沒有辦學(xué)自主權(quán)，政府管理越位、監(jiān)督不到位等問題，使得財(cái)務(wù)治理缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)后天不足，導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理的功能有限。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，董事會(huì)充當(dāng)了社會(huì)與大學(xué)之間矛盾的“緩沖器”。但是，從我國(guó)少數(shù)公立高校董事會(huì)的實(shí)踐看，董事會(huì)的設(shè)立并沒有起到改善高校治理結(jié)構(gòu)的作用，這使得我國(guó)以董事會(huì)為依托的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在先天缺陷。而且大多數(shù)高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和自治權(quán)力四大權(quán)力構(gòu)成，四大權(quán)力的權(quán)責(zé)配置不清晰、協(xié)調(diào)不利、沖突越界等問題依然突出。盡管我國(guó)已有幾十所高校頒布相應(yīng)的《章程》，但上述問題依然沒有得到有效的明確和解決。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的后天不足，導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理無法有效嵌入其中，發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。

（三）高校內(nèi)部治理要素的碎片化，導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理的主體缺失。當(dāng)前，我國(guó)公辦高校具有典型的科層制組織結(jié)構(gòu)，官本位盛行，導(dǎo)致高校內(nèi)部治理存在不同程度和不同形式的碎片化，如治理目標(biāo)的碎片化、治理主體的碎片化、治理機(jī)制的碎片化，其中核心問題就是治理主體的碎片化。高校內(nèi)部治理的碎片化，使得學(xué)術(shù)權(quán)力和自治權(quán)力的主體 （教師、學(xué)生）缺失，無法發(fā)揮財(cái)務(wù)治理在高校運(yùn)作過程中的監(jiān)督作用。

（四）高校內(nèi)部治理層級(jí)的分化，導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理的效用異化。現(xiàn)行高校治理內(nèi)部層級(jí)中并行著兩條分化線，導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理效用異化：一為縱向?qū)用娴男Ｔ骸⒃合祪杉?jí)甚至三級(jí)分化，具備較高獨(dú)立權(quán)的各院系更多地追求本部門利益最大化；二為橫向?qū)用娴穆毮懿块T分化，各職能部門利用自身權(quán)力實(shí)現(xiàn)本部門利益最大化。最終，在這種縱向?qū)用娑只蜋M向?qū)用媛毮芰鸦木置嫦?，高校?cái)務(wù)治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督效用也被異化。

二、高校財(cái)務(wù)治理視角下財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演化機(jī)理

在現(xiàn)有高校外部治理先天缺陷、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)后天不足、內(nèi)部治理要素碎片化和治理層級(jí)分化的環(huán)境下，高校財(cái)務(wù)治理的功能弱化、效用異化，盡管部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)有的高校治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)治理過程當(dāng)中得到降低和減少，但無法完全控制，使得財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)溢出，得不到有效的控制，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從隱性、顯性和直接傳遞三個(gè)渠道累積和擴(kuò)散，當(dāng)超過了相應(yīng)的閥值（臨界點(diǎn)）時(shí)，最終引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，表現(xiàn)出相應(yīng)的過度負(fù)債、投資失敗、效益低下、內(nèi)控失效、貪污腐敗等現(xiàn)象（如下頁圖1所示）。

高校財(cái)務(wù)治理視角下財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演化過程具體包括財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源的形成、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的部分控制、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溢出、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)五個(gè)步驟及對(duì)應(yīng)內(nèi)容。

（一）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源的形成。對(duì)于高校來說，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源是指對(duì)高校財(cái)務(wù)活動(dòng)及環(huán)境產(chǎn)生不利影響的業(yè)務(wù)及活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)來源，既包括了財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)活動(dòng)，也包括了非財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)和非財(cái)務(wù)活動(dòng)，還包括業(yè)務(wù)和活動(dòng)之間交互的影響作用。當(dāng)前，正是高校教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)三位一體的職能所涉及的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)及活動(dòng)，以及相互之間的交叉和融合，形成了當(dāng)前高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源。傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式下，非財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)源容易被忽視，從而埋下了隱患。

（二）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的部分控制。高校擴(kuò)招以來，隨著高等教育規(guī)模的逐步提高，政府主管部門先后出臺(tái)有關(guān)加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)性文件。高校在主管部門及其政策制度的指導(dǎo)下，結(jié)合自身的規(guī)模情況及特點(diǎn)，進(jìn)行改革，完善了相應(yīng)的高校財(cái)務(wù)管理體制和模式，如“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”或“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”模式。在相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理模式下，高校通過預(yù)算管理、支出管理、內(nèi)部控制和績(jī)效評(píng)價(jià)等手段進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，使得高校傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一定程度上得到控制或降低，如過度債務(wù)、違規(guī)投資、資金短缺、財(cái)務(wù)人員舞弊等風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溢出。近年來，高校內(nèi)外部環(huán)境都在不斷變化。外部環(huán)境上，高校作為教育部門的事業(yè)單位，財(cái)政撥款作為其主要經(jīng)費(fèi)來源，在當(dāng)前政府公共管理和財(cái)政改革的背景下，高校財(cái)務(wù)環(huán)境也發(fā)生了變化。內(nèi)部環(huán)境上，隨著高等教育投入主體的逐步多元化，高校規(guī)模的擴(kuò)大，以及高校科研、教學(xué)、社會(huì)服務(wù)等業(yè)務(wù)活動(dòng)之間的交互影響，也使得高校財(cái)務(wù)環(huán)境發(fā)生變化。在高校內(nèi)外部環(huán)境都在不斷變化的情況下，高校財(cái)務(wù)管理的環(huán)境也在不斷變化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加復(fù)雜，最終使得高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出復(fù)雜性高、隱蔽性強(qiáng)、傳遞性快、危害性大等特點(diǎn)。高校現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理體制及模式，側(cè)重于安全性、合規(guī)性、合法性以及有限效益性的目標(biāo)，局限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)活動(dòng)。加之當(dāng)前高校治理結(jié)構(gòu)不完善，財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)失衡、治理主體缺失、治理功能受限等問題，使得高校廣義上的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒有得到有效控制而溢出，并沿著不同的路徑傳遞和擴(kuò)散，最終成為導(dǎo)致近年來高校財(cái)務(wù)相關(guān)問題爆發(fā)的導(dǎo)火線。

（四）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散途徑。在新的環(huán)境和形勢(shì)下，高校財(cái)務(wù)管理模式?jīng)]有得到有效的完善，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力也無法提升，使得高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)溢出，并隨著不同的路徑傳遞擴(kuò)散。第一條路徑是通過隱性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)途徑傳遞擴(kuò)散，主要是指高校內(nèi)部縱向?qū)用娴亩只蜋M向?qū)用娴穆毮芰鸦?，?dǎo)致財(cái)務(wù)治理目標(biāo)分解異化和財(cái)務(wù)治理效用異化，具體表現(xiàn)在資源配置低下、資產(chǎn)收益部門化等。第二條路徑是通過顯性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)途徑傳遞擴(kuò)散，主要是指高校現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的失衡、內(nèi)部治理的碎片化，導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)治理主體缺失、財(cái)務(wù)監(jiān)督功能受限，具體表現(xiàn)在高校在科層制管理體制下財(cái)務(wù)監(jiān)督的獨(dú)立性受限以及信息不對(duì)稱等導(dǎo)致無法有效行使監(jiān)督權(quán)，從而形成顯性的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也包括了原本存在的隱性風(fēng)險(xiǎn)得不到控制而轉(zhuǎn)化形成的風(fēng)險(xiǎn)，如高校貪污腐敗等問題，這些風(fēng)險(xiǎn)交織在一起并傳遞擴(kuò)散。第三條路徑是在現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理體制和模式下，財(cái)權(quán)配置的不合理，責(zé)權(quán)利不明確，缺乏相應(yīng)的績(jī)效問責(zé)機(jī)制，使得原本存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)直接傳遞擴(kuò)散，如預(yù)算支出進(jìn)度慢、資金在辦學(xué)過程中的用途改變、資金使用效益低下等風(fēng)險(xiǎn)。

（五）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)溢出后，沿著三種不同的路徑傳遞擴(kuò)散，然后又歸結(jié)在一起，累積并交互影響，當(dāng)超過高校風(fēng)險(xiǎn)防范能力和控制范圍的時(shí)候，即超過了風(fēng)險(xiǎn)閥值（臨界點(diǎn)），高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就爆發(fā)出來，表現(xiàn)出不同的形式，嚴(yán)重影響了高校的穩(wěn)定和發(fā)展，如過度負(fù)債使得高校背上沉重負(fù)擔(dān)、違規(guī)投資或不當(dāng)投資使得高校蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失、貪污腐敗使得高校經(jīng)濟(jì)受到損失的同時(shí)公信力受到影響、資金使用效益低下導(dǎo)致辦學(xué)水平無法提升等。如前些年的吉林大學(xué)等高校巨額債務(wù)問題、南開大學(xué)下屬的公司出現(xiàn)4億元資金黑洞、天津大學(xué)挪用資金炒股等問題，以及近幾年集中爆發(fā)的基建修繕、物資采購、財(cái)務(wù)管理、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)等領(lǐng)域的高校領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗等問題。