產(chǎn)權(quán)屬性多元化高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)探析

（北京師范大學(xué)珠海分校財(cái)稅研究所 廣東珠海519085）

出資主體結(jié)構(gòu)和性質(zhì)決定一所大學(xué)的基本體制特征和治理結(jié)構(gòu)，而學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行體制，則必須與其組織屬性、治理結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，但在此方面，我國通過市場籌資舉辦的新興大學(xué)存在著嚴(yán)重不對稱問題。

一、分權(quán)體制功能缺陷

2000年以后借國家擴(kuò)招政策采用市場模式舉辦的多數(shù)高校，其財(cái)權(quán)體制基本按兩種模式運(yùn)行，一種模式與傳統(tǒng)公辦高校大體相近，即財(cái)權(quán)統(tǒng)一在校一級(jí)掌管，實(shí)行的是一級(jí)預(yù)算管理；另一種模式是為調(diào)動(dòng)二級(jí)學(xué)院運(yùn)行效率，實(shí)行校、院二級(jí)預(yù)算管理。

第一種模式是“集權(quán)體制”。這種模式過分強(qiáng)調(diào)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對資金使用的統(tǒng)籌權(quán)力，在資金使用重大決定問題上，由于決策程序民主程度不夠，常出現(xiàn)忽視財(cái)務(wù)管理科學(xué)規(guī)律和法制問題，同時(shí)由于資金分配權(quán)與資金使用需求效果信息不對稱，導(dǎo)致資金使用效率低下。第二種模式是分權(quán)體制，這種模式主要是為了通過下放財(cái)權(quán)，讓資金能有更好的使用效果，但其在實(shí)踐中產(chǎn)生的問題更為嚴(yán)重。為追求對財(cái)權(quán)的絕對掌控，二級(jí)教學(xué)預(yù)算單位借教改等各種名義，不斷要求財(cái)務(wù)管理部門為“改革”放權(quán)，甚至要求改組財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)為核算單位，或撤掉財(cái)務(wù)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)職能，管理層級(jí)下移。各種要求的實(shí)質(zhì)，就是要財(cái)務(wù)部門“不斷松弛正常的財(cái)務(wù)管理制度管控”，以為各單位提供資金使用上的“便利”。

二、監(jiān)審缺位問題

2000年以后借擴(kuò)招政策興起的相當(dāng)一部分大學(xué)，并無出資主體，辦學(xué)資金由省級(jí)以下地方政府間接幫助完成（政府出地做抵押，由學(xué)校向銀行做長期貸款，再由學(xué)校以每年學(xué)費(fèi)收入逐年還清貸款）。這類學(xué)校，按產(chǎn)權(quán)關(guān)系的性質(zhì)，政府仍可被視為學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系的所有者，但問題是，按現(xiàn)行制度和國家對大學(xué)管理體系的設(shè)置，這類大學(xué)由于并非國家財(cái)政投入舉辦，國家無法進(jìn)行財(cái)務(wù)及資產(chǎn)直接監(jiān)管。對于這類大學(xué)，相關(guān)政府部門對其資金、資產(chǎn)運(yùn)行合法合規(guī)情況，既不進(jìn)行定期的專項(xiàng)審計(jì)，也不進(jìn)行任何形式的資產(chǎn)核驗(yàn)。大學(xué)管理者形式上獨(dú)立行使法人權(quán)力，實(shí)質(zhì)上并不承擔(dān)受托職責(zé)，既不進(jìn)行成本核算，也不進(jìn)行損益評(píng)價(jià)，國有資產(chǎn)的使用長期處在失管失控狀態(tài)。

三、法人性質(zhì)問題

財(cái)務(wù)理論體系的形成基礎(chǔ)，是以公司法人為對象的，財(cái)務(wù)管理科學(xué)的一面是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)組織法人中的，而我國舉辦資金即使是市場自籌、非財(cái)政資金出資的獨(dú)立學(xué)院，也是以事業(yè)法人性質(zhì)注冊并按事業(yè)體制編制基礎(chǔ)財(cái)務(wù)報(bào)表及處理賬務(wù)，致使科學(xué)管理無法得到實(shí)際應(yīng)用。以針對企業(yè)形式運(yùn)作資金管理中最重要的現(xiàn)值分析理論為例，該理論的主要功能是以貨幣時(shí)間價(jià)值概念為基礎(chǔ)，對企業(yè)的各類出資、籌資活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量進(jìn)行貼現(xiàn)分析，而這是評(píng)價(jià)投入資金規(guī)模較大項(xiàng)目加入貨幣時(shí)間價(jià)值后的損益程度、資金使用效果的基本要求。現(xiàn)值分析是所有涉及大額資金決策的必需程序，但在事業(yè)機(jī)構(gòu)體制下的新辦大學(xué)，不僅沒有現(xiàn)金流量管理的概念，更沒有做現(xiàn)值分析的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和管理能力。即使財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人有現(xiàn)金流量管理概念，但限于財(cái)務(wù)基礎(chǔ)資料的完整性、報(bào)表編制方法和人力專業(yè)水平，也無法做出符合要求的現(xiàn)金流量表，對籌資項(xiàng)目的現(xiàn)值分析更是無從談起。

教育部將所有非財(cái)政出資發(fā)起的大學(xué)都?xì)w入獨(dú)立學(xué)院管理序列。劃歸獨(dú)立學(xué)院的院校，在國稅系統(tǒng)注冊的納稅人性質(zhì)與企業(yè)相同，按損益表利潤征收的所得稅征收方法與企業(yè)一樣，而學(xué)校的基本賬目系統(tǒng)設(shè)置，第一由于學(xué)校是按事業(yè)法人注冊，第二由于學(xué)校沒有私人出資成分，第三我國目前賬目系統(tǒng)也僅有事業(yè)單位、企業(yè)單位兩種形式可參照，所以這類雖然沒有財(cái)政資金投入但完全是公辦的大學(xué)只能參照事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算方式處理賬目，在公辦體制下，學(xué)校固定資產(chǎn)并不計(jì)提折舊，這使得學(xué)校損益表上每年虛現(xiàn)巨額利潤，而國稅系統(tǒng)收稅只參照第三方的稅務(wù)審計(jì)報(bào)告，稅務(wù)審計(jì)報(bào)告也只能照章核算列支。

四、財(cái)務(wù)核算方法依據(jù)問題

為快速提升高等教育入學(xué)率而大批催生的新建大學(xué)，多數(shù)學(xué)校籌建資金采用的是市場化方式，不僅籌建資金使用是有償?shù)模瑳]有任何財(cái)政資金的投入，學(xué)校年度運(yùn)行也無財(cái)政資金支持。這類高校的形成，本質(zhì)上與由財(cái)政資金出資形成、并由財(cái)政資金支撐其日常運(yùn)行的公辦大學(xué)完全不同。

這類高校，參照國外教育發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，以教育產(chǎn)業(yè)運(yùn)行方式設(shè)計(jì)其治理結(jié)構(gòu)與財(cái)務(wù)管理體制，會(huì)更有利于這類高校生存和發(fā)展。如果仍按公辦大學(xué)設(shè)置財(cái)務(wù)管理體制，其低下的資金資源配置能力，使其很難維持正常生存和發(fā)展。但問題是，這類新建高校的財(cái)務(wù)核算方法基本上還是沿用《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》等針對國有財(cái)政資金單一出資主體的公辦大學(xué)而出臺(tái)的制度。這些用于約束統(tǒng)一由財(cái)政資金舉辦的公辦院校財(cái)務(wù)管理正常運(yùn)行的基礎(chǔ)制度，其規(guī)范內(nèi)容與目前按市場模式舉辦的新建大學(xué)財(cái)務(wù)運(yùn)行客觀要求偏差巨大。一方面，這類新建高校建校經(jīng)費(fèi)基本上都是以負(fù)債方式有償使用，預(yù)算年度收入項(xiàng)結(jié)構(gòu)與上述幾個(gè)制度無法對接；另一方面，隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大、學(xué)科群設(shè)置升級(jí)的需要，學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)在某些支出大項(xiàng)上經(jīng)常出現(xiàn)缺口，為填補(bǔ)預(yù)算缺口，向金融機(jī)構(gòu)負(fù)債融資、利用融資租賃等金融工具成為一些學(xué)校財(cái)務(wù)日常運(yùn)行的重要方法。這些活動(dòng)，從管理效率角度來講，要求收支責(zé)任完全自負(fù)的新建大學(xué)必須按經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)核算方式運(yùn)行。但實(shí)際上，由于缺乏更實(shí)用的財(cái)務(wù)核算制度可參照，目前只能沿用十幾年前形成的傳統(tǒng)公辦高校過時(shí)的核算模式，導(dǎo)致無法反映多數(shù)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原貌。

五、解決及規(guī)避系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基本思路

（一）建立問責(zé)制以解決分權(quán)體制功能缺陷

分權(quán)體制功能缺陷的主要問題一是分權(quán)不當(dāng)，二是責(zé)權(quán)不對等，三是由于分權(quán)責(zé)任不清，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對資金使用效果重視程度不夠。由于種種原因，本文分析的產(chǎn)權(quán)屬性復(fù)雜、在國家擴(kuò)招后建立的這類院校，多數(shù)主要教學(xué)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)任職期屆異常，一任多屆、十幾年的時(shí)間，類比公辦大學(xué)正常履職期屆及年齡標(biāo)準(zhǔn)超屆超齡嚴(yán)重，這在客觀上更加重了責(zé)權(quán)不對等產(chǎn)生的不負(fù)責(zé)任的意識(shí)。分權(quán)不當(dāng)問題比較容易解決，關(guān)鍵是后兩個(gè)問題，解決后兩個(gè)問題的主要手段是建立對各二級(jí)學(xué)院及職能部門主管領(lǐng)導(dǎo)追查經(jīng)濟(jì)責(zé)任的年度審計(jì)及任職、離職經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核基礎(chǔ)制度。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，通過建立強(qiáng)制性責(zé)任制，使實(shí)行預(yù)算比例分配制的院長們承擔(dān)起在任內(nèi)與權(quán)力相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這可使大學(xué)掌管資金使用的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的職責(zé)，起到預(yù)先防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的效果，特別是通過設(shè)定相應(yīng)條款建立嚴(yán)厲的失職處罰機(jī)制，可大大減少因缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)或基于超齡長期任職風(fēng)險(xiǎn)累積過重的管理高風(fēng)險(xiǎn)問題。

解決分權(quán)機(jī)制功能缺陷的另一有效機(jī)制是建立各級(jí)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人問責(zé)制。問責(zé)的責(zé)任條款設(shè)定及問責(zé)評(píng)議機(jī)制的明細(xì)和具體，是保障該項(xiàng)控制管理風(fēng)險(xiǎn)不流于形式的基礎(chǔ)，問責(zé)的核心主要應(yīng)是指向那些獨(dú)立編制預(yù)算且經(jīng)費(fèi)包干使用的教學(xué)單位和資金支出額較大、容易出現(xiàn)尋租問題的負(fù)責(zé)基建、后勤、采購的部門負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)體系分層級(jí)，具體可分為校級(jí)、二級(jí)學(xué)院與職能部門財(cái)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)等幾個(gè)層次，其責(zé)任條款可貫穿財(cái)務(wù)管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，問責(zé)制建立的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)必須在行權(quán)期開始前簽訂問責(zé)條款清晰、具有法律約束效應(yīng)的財(cái)務(wù)管理責(zé)任書。問責(zé)制必須針對經(jīng)費(fèi)包干使用的教學(xué)單位正職負(fù)責(zé)人，其中主要辦法，包括公示財(cái)務(wù)預(yù)決算責(zé)任制（包括公示內(nèi)容詳細(xì)度按標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)要求）、年度預(yù)算主要支出項(xiàng)目專項(xiàng)明細(xì)支出公示、三公經(jīng)費(fèi)明細(xì)支出公示、教學(xué)單位重大支出項(xiàng)目支出接受全體教師聆訊、大額專項(xiàng)支出效果評(píng)價(jià)的責(zé)任制等，按照權(quán)責(zé)對等的原則建立起并非流于形式的、有針對性的問責(zé)制。

（二）改善財(cái)務(wù)管理權(quán)力設(shè)置體系

在大學(xué)組織內(nèi)部改善財(cái)務(wù)管理權(quán)力設(shè)置體系，是可以在一定程度上解決由法人治理結(jié)構(gòu)性質(zhì)問題產(chǎn)生的財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的。高校財(cái)務(wù)管理體制核心的部分，體現(xiàn)在其權(quán)力組織設(shè)計(jì)的理念和結(jié)構(gòu)上。大學(xué)財(cái)務(wù)管理體制設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，控制運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的要求是排在第一位的，管理風(fēng)險(xiǎn)控制的核心機(jī)理，就是分權(quán)牽制，即各權(quán)力體要相互牽制，最基本的，是決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)要分離。

（三）改變管理程序及改變財(cái)務(wù)人力資源配置問題

出資按市場模式舉辦的多數(shù)高校，其財(cái)務(wù)系統(tǒng)工作程序設(shè)置及人員配置并未按教育經(jīng)營市場化的高要求設(shè)計(jì)和配置。在此條件下籌辦的高校，財(cái)務(wù)運(yùn)行工作內(nèi)容簡單，財(cái)務(wù)核算要求很低，這導(dǎo)致多數(shù)大學(xué)對財(cái)務(wù)部門人員的配置要求很低，特別是一些管理不成熟的新建大學(xué)，財(cái)務(wù)部門不過是個(gè)資金收支和經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的部門。由于運(yùn)行游離在國家管控成熟的幾個(gè)領(lǐng)域之外，財(cái)務(wù)部門人員設(shè)置質(zhì)量更是得不到保障。

此外，人員配置無法保證財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)正常設(shè)崗管理的需要，出現(xiàn)一人多崗，需要相互牽制的工作集于一人之手，許多資金支出項(xiàng)目的事前審核、事中復(fù)核、事后再復(fù)核程序無法落實(shí)，財(cái)務(wù)管理部門因人力資源和設(shè)崗的局限，無法對預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施真正的監(jiān)督和控制，財(cái)務(wù)科學(xué)機(jī)理自身運(yùn)行程序起到的管控效力人為削弱。

有鑒于此，為滿足管理流程完整的設(shè)置，學(xué)校在配置財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)人員上必須滿足設(shè)崗的基本要求。在此前提下，財(cái)務(wù)部門必須按處置業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的基本要求設(shè)計(jì)管理流程，在科學(xué)流程下，才能保證流程中管理節(jié)點(diǎn)設(shè)置的完整性，從而滿足財(cái)務(wù)管理以控制風(fēng)險(xiǎn)為首要的要求。