基于財務治理視角的高校財務監督體系構建

（廣東工業大學 廣東廣州510006）

一、高校財務治理的概念

企業財務治理的本質是財權配置的制衡，包括財務決策權、執行權和監督權在內外部不同產權主體之間配置，形成財務治理激勵與約束機制，以此優化財務治理結構，科學合理地實現財務目標。

在開放的社會環境中，高校與企業相互模仿和學習的機會逐漸增多，尤其在財務制度建設方面，改革之后的高校財務與企業財務具有很多相似性和共同點，這決定了財務治理理論在高校和企業中都有應用的價值，它們面臨著許多共同的問題，比如各方相關者責任、權力、利益都需要明確，財務權力的分散和制約、平衡都具有十分重要的作用等，因此，高校財務治理可以借鑒企業已有的成果。

借鑒企業財務治理，高校財務治理是指財權在不同利益相關者之間的均衡配置，來協調由法律和大學章程規定的高校與政府之間以及高校內部各階層等利益相關者在大學財務體制中的地位及其影響的一系列制度安排，形成有效的財務激勵與約束機制，實現高校財務決策科學化、權力的制衡和效益的提高，從而保證高校利益相關者利益的最大化。

二、我國高校財務監督中存在的問題

我國高校建立現代大學制度，離不開高校財務治理水平的提高，但是現階段財務監督權的缺失制約著財務治理結構進一步優化，基于財務治理的視角，我國高校財務監督主要存在以下問題。

（一）獨立法人地位未真正確立

我國提出高校法人化管理以來，高校辦學自主權不斷擴大，但是，目前政府部門行政式的管理方式使高校獨立法人地位仍未實質確立，在財務治理方面，對財政資金的依賴，致使政府在高校財務治理中的行為和角色、責任和權利邊界不清，“政校不分”的情況仍一直困擾著高校的實際管理。

造成獨立法人地位難以保障的主要原因在于受計劃經濟時代管理體制的影響，我國高校早期的辦學從資金來源、招生等方面一直以政府為管理中心，對政府部門的依賴可以說是根深蒂固，但是，隨著市場經濟的深化發展，高校朝著規模擴大化、籌資多元化方向發展，而高校的財務治理很大程度上仍延續著以往的制度習慣，沒有清楚認識到政府不再是高校唯一的利益相關主體，所有權和經營權分離勢在必行。所以，只有當高校獨立法人地位得到實質性確立，能夠獨立承擔民事責任，才是進行財務治理的有效前提。

（二）經濟責任制難以落到實處

2000年教育部、財政部聯合下發了《關于高等學校建立經濟責任制、加強則務管理的幾點意見》，明確規定高等學校必須按照“統一領導，分級管理”的原則，建立健全校（院）長經濟責任制，并按校內管理層次分別建立起總會計師或主管財務工作的副校（院）長、財務處長、二級單位財務負責人和基層財務人員等若干個層次的各級經濟責任制。經濟責任制度的落實是權責分明的基礎，能很好地保障學校財務工作的順利進行，但隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校經濟責任制缺乏權威部門進行審核并實施獎懲的缺陷問題日益暴露，許多高校出現了財務決策失誤的情況，致使國有資產流失和財務風險劇增，但包括校長、財務處長等在內人員應承擔的責任，往往難以界定。而且，雖然高校內部都設有紀委、監察、審計等部門，都對相應的責任認定和監督負有一定的權責，但約束和激勵機制的缺失，使部門之間經常互相扯皮，難以進行有效的責任審核、責任追究，直接影響相關財經工作。

（三）高校內部會計控制弱化

內部會計控制是財務監督的基礎，目前大部分高校所建立的內部會計控制制度不夠合理、全面，致使相應的作用大打折扣，具體存在以下的問題：（1）內部會計控制意識淡薄。我國高校財務工作實行校長負責制，但絕大多數的高校校長或副校長并非財經專業專家，對高校財務工作是典型的外行領導內行，校領導普遍存在重社會效益、輕經濟效益的管理觀念，對高校教育成本的觀念淡薄，僅僅重視擴招擴建、教學科研等方面，對內部會計控制重視程度不夠，未建立相應的內部會計控制制度，而權、責、利定位不清更是使高校領導的權利超越制度現象時有發生，一定程度上影響了內部控制體系的正常運轉。（2）會計控制制度不完善。現階段我國高校內部會計控制制度建設滯后于內部會計控制實踐的發展，導致我國高校內部會計控制制度內容和覆蓋范圍不夠全面。內容不全面表現在部分高校對外投資沒有嚴格規范，決策隨意，且未按規定報備及審批，增大投資風險，忽視資產管理的重要性，固定資產分類隨意且未進行定期盤點，存貨及低值易耗品等的采購、出入庫松散，增加資產損失風險等；范圍不全面表現為忽視對創收經費、橫向科研、基金會等的內部會計控制等。

（四）財務信息披露不完整、不透明

近年來，高校財務信息公開已成為社會關注焦點，具體包括財務預決算報告、教育收費信息、“三公經費”等的公開。一直以來，高校財務信息的需求主要來自于政府管理部門的數據統計需求，在沒有強制規定的情況下，受限于傳統的財務治理理念，財務部門潛意識上不愿意對包括高校教職工、學生、銀行、科研機構在內的其他利益相關者公開財務信息，信息不對稱情況加劇，致使利益相關者無法獲得全面、真實、可靠的高校財務信息，相應的監督職能也無從發揮，例如財務預決算報告，慣例上高校只需上交教育和財政主管部門，但不需對財務報告的完整性和真實性進行審計，或者往往局限于獨立性受限的校內審計，難以保證會計信息披露的真實性。此外，較之企業財務信息披露，高校財務信息披露的規范性有待進一步提高，現階段普遍沒有統一的披露格式和內容，對附注的披露事項約定等不能滿足會計信息質量可比性的要求。

三、國外大學財務治理監督經驗借鑒

英國和日本均是現代高等教育的典型代表，完善的財務治理結構是其發展的主要根基。

（一）英國公立高校財務監督經驗借鑒

英國是西方現代文明的重要發源地，是高等教育歷史最悠久、發展水平最高的國家之一，是現代高等教育發展模式中的典型代表。

英國高校財務治理監督可以分為校外監督和校內監督兩種情況，校內監督上，學校的財務管理行為不僅要接受學校董事會和校務委員會的監督和控制，同時還要接受學校內部審計和外部審計的雙重監督；校外監督上，由于英國高校的經費來源以國家財政撥款為主，通過建立分擔高等教育治理責任的中間機構“大學撥款委員會”實施撥款，為了實現撥款經費的監管，大學撥款委員要求高校必須建立審計委員會，并且必須每年向其遞交財務報告，說明財務狀況和未來五年的財務預測、審查學校的財務收益報告、評估高校風險等。同樣，財務信息公開也是英國高校治理監督的重要手段，英國高校會通過學校網站公布部分財務數據并主動公開詳盡的年度財務報告，財務管理信息公開和透明的制度，使得學校各群體、機構都可以對學校的財務行為進行有效的監督。

（二）日本公立高校財務監督經驗借鑒

回顧歷史，日本高校治理發展可以簡單的分為三個階段：二戰以前，高等教育處于政府高度集權控制之下，政府包攬了大學的一切事務，大學完全依賴政府，不僅使政府背負了沉重的財政負擔，大學也嚴重缺乏辦學自主權；二戰后至2004年，日本仿效美國的高等教育模式，大學治理的法制化和民主化進程，但是大學法人地位仍未最終確立；2004年至今，日本啟動大學法人化改革，國立大學的獨立法人資格得到了法律的全面保障，日本的高等教育制度上發生了根本性的變化——日本大學的財權配置經歷了由集權到分權的重大轉變。

在財務治理監督上，針對國立大學法人的公共性，學校要接受國家審計局的審計，學校年度表現的財務狀況和報告將以“問責制報告”的方式向公眾公開，以此來提高學校的財務運作效率，保證財務運作的透明、健康。此外，國立大學還要接受來自其他各國立高校內部監事以及外部財會人員的財務專項督察。

在財務治理監督權方面，國外大學在長期實踐過程中探索出的經驗告訴我們，保證財務信息公開和透明，并將規范的內部和外部審計相結合，可以對大學財務形成一些有效的監督和控制，保證其向健康良性的方向發展。

四、基于財務治理角度構建高校財務監督體系

基于財務治理角度的高校財務監督體系構建，必須充分考慮高校利益相關者的參與，以能否實際參與高校運作管理作為標準，構建以教職工代表大會為主體，實現多方參與，共同治理的財務監督體系。

對于無法參與高校運作管理群體監督權的落實，要求高校樹立以財務信息披露為核心的監督權落實機制，進一步規范披露的事項和程序，真實、準確、完整、及時地披露財務治理信息，確保財務信息的公開和透明。

對于能夠參與高校運作管理群體監督權的落實，可以借鑒董事會制度在企業中的運用，引入類似監事會的機構，代表全體利益相關者行使財務監督職能。我國高校法定意義上的監督機構是教職工代表大會，主要財務監督職能是對決策機構和執行機構的財務活動進行有效監督，其中，推動公開透明和規范的財務信息披露制度的建立是有效監督的基礎和前提，在地位上應與學校最高決策機構平等，它的建立能夠反映大學教師、學生以及其他教職工權力需求和利益、行使他們監督權力，保證財務監督工作的獨立性和有效性。

但在多年的實踐過程中教職工代表大會仍未探索出一套行之有效的監督權落實機制。筆者建議，在具體操作上，在教職工代表大會監督渠道受限的情況下，可以借鑒企業財務治理的理念，在教職工代表大會下設審計委員會，由其協調內部和外部審計，保證內部審計的獨立性和外部審計的客觀性，形成高校財務監督體系的基礎，主要職責包括：審核高校財務信息披露狀況，審查學校內部會計控制制度以及財務報告真實性，監督學校內部審計制度建設及內部審計工作的開展，與政府主管部門、經費提供部門等外部審計進行溝通協調形成有效的監督機制。

從組織結構的角度出發，審計委員會成員至少3人以上，包括教職工代表大會精通財經業務的成員和校外熟悉高校運作的專家，其中校外財務專家的參與是必要條件，且相互之間的獨立性必須得到保障，以便增強審計委員會的客觀性和公正性。審計委員會作用的發揮離不開內外部審計的結合，為保證內部審計的獨立性，在重構高校財務監督體系時，可以將內部審計機構設立在審計委員會之下，由其負責對高校校長或總會計師行使的財務執行權進行具體的監督，而外部審計將成為一種常態化機制，由審計委員會聘請外部獨立的會計師事務所對學校的財務活動、公開的財務報表進行審計并出具公允的審計報告。

可見，高校財務監督體系形成的層次性包括以教職工代表大會為法定監督機構負責對高校財務決策權的監督，以內外部審計作為具體的財務執行權的監督，而審計委員會位于兩者之間，保障財務監督的有效實施。