我國延遲退休年齡的政策效應分析

張文婷

（東北財經大學公共管理學院，遼寧大連116025）

我國延遲退休年齡的政策效應分析

張文婷

（東北財經大學公共管理學院，遼寧大連116025）

延遲退休年齡是對當前不合理退休年齡政策的制度矯正，亦是有效緩解我國人口老齡化帶來的養老金支付壓力、提高我國人力資源使用效率和保障社會保障制度可持續發展的改革舉措。本文立足于我國退休年齡政策的發展現狀，在梳理政策確定歷程的基礎上，總結既存問題，同時就延遲退休年齡政策的正向和負向效應進行深入分析，并提出相應的對策建議。

人口老齡化；延遲退休；政策效應

1　引言

隨著我國老齡化社會的嚴峻發展，以及養老保險制度改革的快速推進，延遲退休年齡成為近年來社會關注的焦點議題。延遲退休不僅關涉個人的社會保障利益，而且也會影響我國經濟的平穩發展和社會的和諧穩定。伴隨我國人口結構、經濟和社會環境的變化，尤其是人口老齡化的日趨嚴峻，現有的法定退休年齡，不利于我國養老保障制度的可持續發展和經濟社會的良性運行。改革退休年齡政策成為當前我國全面深化體制改革的重要內容。2013年11月，黨的十八屆三中全會報告明確指出，“要積極應對人口老齡化的風險，研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，中央已將延遲退休年齡納入國家改革的頂層設計方案，延遲退休年齡政策漸進漸行。

延遲退休年齡是對當前不合理退休年齡政策的制度矯正，亦是有效緩解我國人口老齡化帶來的養老金支付壓力、提高我國人力資源使用效率和保障社會保障制度可持續發展的改革舉措。但延遲退休又與時下我國嚴峻的就業形勢相背離，自該思路提出以來受到了國民的廣泛觀注，引起了社會的激烈反應。我國現行退休年齡政策存在哪些問題，延遲退休年齡政策的實施對經濟社會的發展有何影響，我國應當推行怎樣的退休年齡政策。筆者立足于我國退休年齡政策的發展現狀，在梳理現行退休年齡政策的確定歷程基礎上，總結既存問題，同時就延遲退休年齡政策的正向和負向效應進行深入分析，并提出相應的對策建議。

2　我國現行退休年齡的確定歷程和既存問題

2.1現行退休年齡的確定歷程

我國現行的法定退休年齡，由1953年國家政務院頒布的“勞動保險條例”所規定，同時1978年國務院104號文件再次予以明確，最終確定為女工人退休年齡為50周歲，女干部為55周歲，男職工為60周歲，其他特殊群體另行規定。現行退休年齡的確定歷程見表1。依據退休年齡的確定歷程，可以將我國現行退休年齡政策歸類為3種類型，即提前退休、到齡退休和延遲退休，相應的退休年齡見表2。

表1　我國退休年齡的確定歷程

表2　現行退休政策下的退休類型及其退休年齡規定

2．2現行退休年齡政策存在的問題

我國現行退休年齡政策的形成，有其特定發展歷程和時代背景。隨著人口結構和經濟社會發展環境的變遷，當前的退休年齡政策顯現出諸多問題，概括而言包括如下幾個方面：

（1）法定退休年齡過低。現行法定退休年齡明顯滯后于經濟社會發展的現狀，以人均預期壽命而言，1950年我國人口平均預期壽命為41．2周歲，其中男性40周歲，女性42．3周歲；而到第6次人口普查的2010年，平均預期壽命增加到74．8周歲，其中男性72．4周歲，女性77．4周歲。另據“中國人力資源發展報告（2013）”的數據顯示，我國城市人口總體平均退休年齡為56．1周歲，其中男性58．3周歲，女性52．4周歲。可見，在人口預期壽命大幅提升的情況下，我國的法定退休年齡嚴重偏低，現行退休年齡制度造成了人力資本的浪費。縱觀發達國家，其法定退休年齡普遍在60周歲以上，如新加坡為62周歲、美國為67周歲、瑞典為61～70周歲，英國男性為65周歲、女性為60周歲，日本男性為65周歲、女性為60周歲。

（2）退休年齡的性別差異。男女不同齡退休的制度規定，也是現行退休年齡政策亟待改革的重點。其他國家的男性平均退休年齡約為60周歲，女性約為58周歲，其中規定男女同齡退休的國家占多數。而我國男女退休年齡差距達5～10歲，同時雖然女性預期壽命高于男性，但其退休年齡卻比男性早，該規定顯現了制度的嚴重不合理性。當前，延遲退休和男女同齡退休已成為世界各國養老制度改革的發展趨勢，比如英國計劃到2018年將女職工的法定退休年齡提高至65周歲，并實行男女同軌的退休年齡政策。因而，消除我國退休年齡政策中的男女不同齡退休問題，是今后制度改革的重點。

（3）提前退休加劇了養老金的供給壓力。現存的諸多不符合政策要求的提前退休現象，加劇了養老金的供給壓力，對養老保障制度的可持續發展產生了深遠影響。提前退休人數的增加，表現為社會財富的生產與財富消耗的不平衡，最終會引致養老金的供給不足問題，也會加劇當前嚴峻的養老金缺口問題。2014年，中國社科院發布“中國養老金發展報告2014”，其測算的基本養老金社會統籌缺口達到83．6萬億元人民幣，個人賬戶隱形債務為2．6萬億元，基本養老金缺口合計為86．2萬億元。因而，如何科學解決提前退休問題，是現行退休年齡政策所面臨的重要問題。

3　推行延遲退休年齡政策的正向效應

通過上述分析可知，現行退休年齡制度存在諸多弊端，延遲退休年齡政策勢在必行，這對政府緩解養老金的公共財政支出壓力、有效提高我國人力資本的使用效率，以及增強國家的經濟競爭力，具有積極的政策效應。

3．1緩解養老金的支付壓力

人口老齡化的深度發展、平均預期壽命的延長和民眾經濟社會需求水平的不斷提升，對我國現有養老保障制度體系產生了很大挑戰，政府公共財政對養老金支出的壓力日益加劇。可以看到，在巨額的基本養老金缺口面前，實行延遲退休年齡政策，一方面可提高在職職工的繳費年限，從而增加養老金的積累，另一方面可減少養老基金的支出，促進養老金的收支平衡。從全國來看，延遲退休可使我國養老統籌基金一年增加40億元人民幣，同時減支160億元，減緩基金缺口達到200億元，“一增一減”可以極大地降低政府的養老壓力。因而在當前背景下，逐步推遲退休年齡是應對養老金支付壓力增加、確保養老保險制度可持續運行的有效措施。

3．2有效提高我國人力資本的使用效率

退休年齡對我國人力資本的充分利用也具有重要影響。隨著人均預期壽命的延長和社會平均教育年限的提高，我國人力資本峰值出現的時間后移，目前退休年齡的人力資本存量依然較高，如若此時退出勞動力市場將造成人力資本的浪費。在法定退休年齡階段，我國退休人員大多處于年齡較為年輕、身體健康明顯、精力較為充沛，能夠為國家經濟社會發展做貢獻的狀況。有研究表明，熟練的老員工繼續工作可以給企業帶來收益，并節省對新員工的培訓成本。特別是技術工人和受過高等教育的學者，法定退休年齡階段正是其人力資本效率較高之時，過早退休是對該類勞動者人力資本的浪費。因而，延遲退休年齡能夠有效提高我國人力資本的使用效率，增加勞動力供給，延緩我國的人口紅利期。

3．3增強國家的經濟競爭力

從經濟學的視角來看，對退休人員的養老金支出始終表現為企業投入和勞動成本。保持其他條件不變，退休年齡越早，養老金規模越大，會導致企業的勞動力成本提高，最終會削弱一國經濟的整體競爭力，北歐等福利國家近幾十年來所開展的改革便是有力佐證。在人口老齡化不斷加深的背景下，曾經對我國經濟具有重要拉動作用的勞動力成本優勢，將隨著老齡化以及由此帶來的養老金規模提高而逐步減弱，這將嚴重影響我國經濟的可持續增長。目前，我國企業的社會保險繳費比例已經高達40%，社保繳費率在全球181個國家中排名第一，約為“金磚4國”中其他3國平均水平的2倍，是北歐5國的3倍，是G7國家的2．8倍，是東亞鄰國的4．6倍。因而，延遲或調整退休年齡有助于降低全社會勞動力成本，降低企業的投入成本，進而提升整個國家的經濟競爭力。

4　推行延遲退休年齡政策的負向效應

延遲退休年齡亦會產生負向的政策效應，不僅對我國當前業已嚴峻的就業形勢產生巨大影響，也會造成不同勞動者群體間的激烈反應，同時還會產生新的社會公平問題。

4．1加劇嚴峻的就業形勢

延遲退休年齡之所以受到社會的激烈討論，特別是在年輕人中引起激烈的反對聲音，其主要原因在于退休年齡的增加會擠占年輕人的工作崗位，使當前業已嚴峻的就業形勢變得更加困難。目前，中國城鎮的單位就業人數超過1．1億人，每年大約有300萬左右的在職職工退休，占城鎮單位就業人員的3%，而每年新增就業機會只有1 000萬左右，如果提高退休年齡，退休職工將會擠占新進就業人員30%的就業機會。就我國人口結構及發展趨勢看，新增勞動力會逐年增長，現階段及未來很長一段時間，勞動力將面臨長期供過于求的現象，推行延遲退休政策將會惡化當前的就業難問題，影響社會的和諧穩定。

4．2對不同勞動者群體產生差異性影響

延遲退休對不同勞動群體會產生差異性影響。從不同閑暇收入偏好人群來看，推遲退休對偏好閑暇人群造成的負向效應更大，這部分人群會對推遲退休持抵觸情緒；從不同收入水平人群來看，較低收入人群由于推遲退休的收入激勵效應較低，可能會對推遲退休的意見較大；從不同職業人群來看，體力勞動者由于工作對身體條件要求較高，推遲退休會加大其身體承受能力，而且隨著年齡的增加其收入水平也會相應降低，該類職業人群會反對推遲退休；從不同就業性質人群來看，靈活就業人員由于收入不穩定以及養老保險繳費率較高，特別對臨近退休年齡的下崗人員，延遲退休會加大其繳費壓力，降低其領取養老金的預期，因而會對延遲退休持強烈的反對意見。

4．3產生新的社會公平問題

公務員群體、壟斷性行業的就業人員、高校教師和醫生等技能型就業者，是延遲退休政策的最大受益群體；而下崗失業人員、低薪行業及企業效率不好的職工等，是延遲退休政策的利益受損群體。這種由于制度改革引起的利益分配不均，會導致新的社會公平問題。特別是在公務員改革和壟斷性行業的國有企業改革，在未有實質性破冰的現實背景下，延遲退休會使國民對享受特權的公務員階層和壟斷性行業員工的高薪行為更加不滿，權力公平性問題和收入分配差異問題會，進一步加劇社會對延遲退休制度的抵觸情緒。

5　結論及建議

綜上所述，我國現行的退休年齡政策已不適應當前的經濟社會發展環境，結合我國國情，借鑒國外退休制度的改革經驗，延遲退休年齡是我國養老保障制度改革的必然趨勢。推行延遲退休年齡政策對緩解政府的養老金壓力、提高我國人力資本的使用效率以及增強國家的經濟競爭力等，具有積極的政策效應。但同時也會產生加劇當前業已嚴峻的就業形勢、造成不同勞動者群體間的激烈反應及導致新的社會公平問題等負向政策效應。改革不可能一蹴而就，實施延退政策是項涉及輿情輿論、經濟發展和社會穩定的復雜工程，會面臨一系列的問題和阻礙。在遵循制度發展規律的基礎上，筆者認為我國應當有步驟、有計劃地推行漸進式延遲退休年齡的政策。基于此，下面就推行漸進式延遲退休年齡政策提出相應的建議。

5．1穩步延遲女性的退休年齡

女性的預期壽命高于男性，且男女同齡退休是世界各國養老制度改革的共識。我國女性退休年齡嚴重偏低，女性過早退休沒有體現男女平等的退休權利，同時延遲女性退休年齡會提高女性的勞動參與率，有益于緩解養老金的支付壓力。對于女性退休年齡的改革步驟應當穩步進行，結合我國國情，女性退休年齡提高的幅度以及速度應該高于男性職工。

5．2堅持“彈性”與“自愿”相結合的延退原則

為了最大程度地減少社會對延遲退休年齡的抵觸情緒，延退退休年齡政策的實施和執行，應當堅持“彈性”與“自愿”相結合的延退原則。漸進式退休年齡政策的推行要保持制度的彈性空間，允許民眾自愿退休，這也是一種激勵手段，以保證制度的順利進行。

5．3建立“延退基金”來補償利益受損群體

從我國國情來看，延遲退休年齡會對下崗職工、長期失業人員以及企業效益不好的職工等群體造成利益損失。在維持延遲退休年齡的制度框架下，政府可以通過建立“延退基金”的方式來保障受損者的利益，該基金用于他們不因退休時間延后而受利益損害的補貼。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.15.122

G916

A

1673-0194（2015）15-0217-04

2015-06-02

遼寧省財政科研基金項目（14C025）；東北財經大學遼寧省高等學校一流特色學科帶頭人支持計劃（XKRC-201417）；東北財經大學學科建設支持計劃（XKT-201409）；大連市社科聯課題（dlskyb2014058）。