降低我國政府外部成本的途徑探尋

紀 民

（寧夏職業技術學院，銀川 750021）

“外部成本”的概念源自經濟學，將其移植到政府領域，是因為經濟生活中外部成本的現象在政府領域同樣存在，政府的外部成本隨著政府的存在和運轉大量產生，通過各種合法的或是難以察覺的方式轉嫁給社會主體。

一、政府外部成本內涵解析

根據經濟學對外部成本的定義，政府外部成本是指政府存在和活動過程中單方面向社會主體施加的成本。這部分成本無法記入政府直接代理成本的核算，即政府無需付費而由社會上其他特定或不特定的對象來承擔。從根本上說，政府并不直接生產物質財富，它所耗費的一切資源、產生的所有成本實質上都是由社會支付的。具體而言，政府外部成本包含以下兩個方面的內容：

（一）溢出性外部成本——代理成本

政府機構運轉和向社會提供管理服務所耗費的可計算的直接投入，稱為代理成本，即政府作為公共權力的代理人，為了履行各種職能必須耗費的資源。具體地說，包括籌建政府部門的成本、制訂和執行計劃的成本、監督內部人員工作的成本，如公務員工資、日常辦公支出、政府硬件設施投資等，也包括政府為社會提供管理、秩序和公共服務的過程中必須的花費，如政府投資、政府采購、公共產品生產投入的人力、物力、財力等。

（二）行為性外部成本——政府行為的社會代價

除了通過稅收等形式來支付政府代理成本，承擔政府代理成本溢出帶來的損失以外，社會主體還可能會因為政府的種種行為受到不同程度的影響，付出一系列規定之外的代價，承擔其他的額外成本。從個人角度出發，它給社會個體帶來不同的負擔，從社會的角度出發，也造成了總體收益的減少。

二、政府外部成本的成因及現狀分析

（一）外部成本的成因

政府外部成本主要是由于政府行為效率、政府決策效益以及政府工作人員尋租腐敗造成：（1）公民和企業在服從政府法律和政府管制時必須付出一定的成本，非自愿地從事一些與政府管理相關的活動，從而放棄另一些收益更高的行為。同時，在與政府打交道的過程中，不得不忍受煩瑣的程序和復雜的手續，花費大量的時間和金錢。（2）政府運作的效率不僅關系著政府的代理成本，也影響相關社會主體的投入產出比，社會主體因為政府行為的無效和低效可能承擔巨大的損失。（3）政府決策對公共權力運作有決定性的意義，對社會主體的行為選擇也有方向性的指導意義，關系著社會的總體方向。在政府決策錯誤或相互沖突的情況下，一切政府行為都會造成社會的巨大損失。

（二）我國政府外部成本現狀分析

我國政府目前外部成本現狀不容樂觀：數額巨大、影響深遠、形式多樣、成因復雜。主要體現在以下方面：

1.行政管理費規模過大。從絕對規模來看，我國政府行政管理費是逐年增加的，從相對規模來看，我國行政管理費的增長也是驚人的。（1）政府規模過大。雖然多年來我國一直在進行機構調整和人員精減，但實際上并未取得真正的成效，目前我國政府的機構規模和人員規模都相當龐大，管理對象的規模的擴大導致管理的難度和成本大幅攀升。（2）政府消費水平過高。除了政府工作人員的工資福利補貼等的成本，各級政府中廣泛存在超預算投入、奢侈消費的現象，如配備不切實際的高檔辦公用品、競相購買豪華車輛、修建豪華辦公樓、提高會議費用標準等。

2.財政支出規模膨脹。我國政府財政支出一直處于增長的狀態，財政支出總量一般逐年上升。從規模上看，符合“瓦格納定律”，也與世界各國財政支出總量增加的趨勢相符合，反映出了政府職能的擴張。我國現行的財政支出范圍及管理模式是典型的生產建設型財政的體現，雖然經過了多次調整，仍然存在著很多問題。（1）財政支出越位，即支出范圍過寬，包攬許多干不了又干不好的事務。（2）財政支出缺位，即財力過為分散，使得在應由財政供給的市場失靈領域出現保障不足和無力保障的現象。（3）財政支出作為政府權力運用的一種行為，常常會脫離理性的指導，不受監督與約束，誘發通貨膨脹和財政危機，損害民眾利益。

3.政府行為效率低下。（1）機構設置不合理：政府行政管理層次過多，增加了辦事環節；機構間功能交叉，職責不清、關系不順、相互制約。（2）管理流程不暢通：領導多、人員多、政務多導致行政管理這一統一體系中的信息和資源傳遞不及時不準確，阻塞整個流程，造成失誤，影響效率。（3）缺乏激勵、監督機制：政府服務具有公共性、壟斷性，缺乏外部競爭壓力，從而失去提高效率和服務質量、降低服務成本的內在動力。

4.尋租腐敗問題日益凸顯。經濟體制變革、社會結構變動、利益格局調整等體制轉型問題往往易于造成社會領域的制度漏洞，約束機制的缺失加速造成了尋租、腐敗等現象。政府及其工作人員的腐敗行為，不僅浪費了社會資源，給群眾帶來了難以度量的損失和代價，更有損政府形象，造成了惡劣的社會影響，已經成為嚴重阻礙中國經濟與社會發展進程的重大問題，危及到政府的合法性和社會的健康發展，形成了巨大的政府外部成本。

三、降低我國政府外部成本的有效途徑

政府行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過整合社會資源、落實民主治理的基本理念、實現公共利益的過程。因此，降低政府的外部成本、用最少的社會資源換取最大的社會收益成為公共行政和政府改革的題中之意。因此，不僅要用綜合、系統、權變的視角來考量政府外部成本，更要借鑒相關理論，從體制轉軌和微觀機制推動等方面來積極探求降低政府外部成本的途徑。

（一）轉變政府職能，構建有效政府

按適應社會和經濟發展需求，從內容、范圍、手段和程度上重新界定政府管理經濟、服務社會的職能，彌補市場不足和社會不足。充分借鑒市場的優勢，以企業家精神改造政府，全面構建低成本高質量的有效政府。使政府不斷適應生態環境發展變化的要求，提高政府管理的效率和效益，以不斷滿足社會不同的需要，這既是有效政府的價值所在，同時也是政府降低外部成本的追求和表現。明確政府與市場的關系，不僅有助于人們重新認識政府的職能特別是核心職能，同時也為我們降低政府外部成本提供了一種市場化的思路。

（二）推行依法行政、降低政府外部成本

首先必須盡快建立和完善社會主義法制體系，規范和限制政府權力，立法的重心應放在規范政府行為上，如我國的《政府采購法》《國家賠償法》等都充分體現了對政府行為的約束。其次要牢固樹立法治觀念，摒棄“人治”思想，法治不僅要求人民守法，更要求政府守法，作為政府行政的推行者，必須樹立依法行政的觀念，管理方式更多地依靠法律來規范，保證行政行為在法律規范的框架內開展。同時建立一個包括政府自我監督在內的完善的監督機制，完善行政行為的救助制度，健全審計和監察制度，對政府依法行政起到監督和促進的作用。

（三）完善具體機制，控制政府外部成本

1.人事管理機制。要不斷深化干部人事制度改革，通過嚴格的用人機制嚴把公務員的素質關，防止人員規模不斷擴張和由之引起的政府直接成本的增加；同時通過科學的管理，大力開發利用公關部門人力資源，有力提高政府整體素質和辦事效率，創造更多的社會福利。

2.財政管理機制。完善預算管理，控制機構、人員和經費膨脹。完善現行稅制，加強財政收入管理，促進政府收費規范化，降低征收成本和服從成本。改革財政支出管理，調整支出結構，充分利用市場和社會的力量，降低政府代理成本。另外，還要注意切實落實政府采購制度、加強財政管理的審計監督，加快財政管理信息化。

3.績效評估機制。績效評估有利于實現和落實政府的責任，提高公共服務供給的質量和效率，提高政府形象等。建立健全有效的績效評估機制，需要提高社會和公民對績效評估的認識，改變政府內部人員對績效評估的消極抵觸情緒，同時增加公民參與的熱情。加強績效評估的立法保障，使評估制度化、規范化和長期化。通過績效評估有效地監督政府低效率和不經濟的行為，控制政府的效率成本。

（四）公共產品供給機制

公共產品的特點是效用的不可分性、消費的非排他性、收益的共享性，其生產需求較高私人交易成本，因此也會導致外部成本。解決公共產品供給問題，實質在于通過多種手段使其供求高效合理。

在保證公共產品供給規模結構合理的條件下，提升政府供給公共產品的效率應注意以下問題：（1）改革公共產品的供應體制：打破政府壟斷，對于由市場供應更有效率的公共產品，在政府進行必要管制的條件下，交由市場去供應，利用市場機制的作用來提高效率。（2）合理調整政府治理公共事務的范圍并改進治理方式，按照公共產品的生產與提供分開的思路，有序地開放公共產品供給市場，形成公共產品供給市場中的公與私以及各自內部的競爭性格局，提高供給效率，增進公共福利。（3）改進公共產品供應單位的官員的任命考核制度和收入分配制度，加強民主監督，以業績和能力決定升遷和收入，逐步確立對公共產品供應效率有正面刺激作用的制度。（4）從實際出發，不斷改進公共產品供給效率的評價指標，對公共產品的提供進行有效的監督。

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