西部民族地區非公經濟發展的政策環境分析

黃新鋒

[內容提要]作為西部一個典型的民族地區，H市的非公經濟在市場經濟改革的推力下獲得了長足發展，但仍存在政策配套不足、政策執行不力、政策靈活度不夠等問題，發展進程緩慢。為此，必須結合民族地區非公經濟發展的特點，加強制度供給，創新工作機制，活用民族地區非公經濟的優惠政策，推進非公經濟的法治化進程，以進一步優化民族地區非公經濟的發展環境，促進非公經濟健康、可持續發展。

[關 鍵 詞]民族地區；非公經濟；政策

非公經濟是相對于公有制經濟而出現的一個概念，在市場經濟改革的巨大推力下，我國非公經濟發展迅速，并開始成為推動我國經濟和社會持續、健康、和諧發展的重要動力。縱觀非公經濟的發展歷程，它的快速發展除了與企業的內驅力緊密相關，它還與政策環境的改善息息相關。一些學者在研究中也強調了政府推動或政策導向對非公經濟發展的重要意義，他們認為，要促進非公經濟發展，應以政府為主導，還有學者將政策作為推動非公經濟發展的動力之一，特別是對于民族自治地區而言，更應從政策引導、寬松發展環境等方面著手提升非公經濟的發展水平和社會貢獻。應該說，非公經濟的發展與“政策紅利”密切相關，政策為非公經濟的穩定發展提供了良好的機遇和廣闊的空間。

非公經濟的快速發展引起了學界的廣泛重視，相關研究也取得了一定進展，部分學者對非公經濟發展的政策環境進行了研究，但以民族地區的非公經濟為研究對象的成果相對缺乏。因此，本文主要立足于西部民族地區H市非公經濟發展的政策文本，結合調研情況，對H市非公經濟發展的政策環境進行研究，分析現有政策存在的問題，并提出相應的對策和建議，為H市及民族地區非公經濟快速、健康、持續發展提供科學參照。

一、H市非公經濟發展的現狀

H市屬于桂西北較為落后的貧困地區，也是少數民族聚居地區，相對于發達地區而言，H市非公經濟的發展存在一些滯后，但隨著國家、自治區以及市級一系列優惠政策的出臺，當前，H市非公經濟也迅速崛起，成為H市經濟發展的重要組成部分，在促進生產力發展、調整地區經濟結構、吸納勞動力和維護社會穩定中日益發揮著舉足輕重的作用。

據H市相關統計數據顯示，2010年，全市非公經濟規模達到10.67萬戶，非公經濟總量在全市國民經濟總量中所占比重為70%以上，稅收約占全市企業總稅收的76%和財政收入的65%，從業人員的規模比“十五”期末增長了96%[1]；2013年，非公經濟規模進一步擴大，非公經濟企業吸納就業人員的數量也穩定上升，達到13.6萬人，在全部企業法人單位從業人員中所占比重為85.8%[2]；2014年，非公經濟稅收在全市的稅收總量中仍占據大部分，達到73.52%[3]。可見，H市非公經濟呈現出了經濟總量不斷壯大、發展速度不斷加快、經濟貢獻日益凸顯的特點，在推動H市經濟社會又好又快發展中發揮著越來越重要的作用。

二、H市非公經濟發展的政策環境

H市將發展非公經濟作為發展地方經濟、增加就業的重大戰略措施，因而對發展非公經濟的政策也是高度關注的，在中央出臺了推動非公經濟發展的政策法規后，H市也陸續出臺了一系列的扶持和規范非公經濟的政策法規，積極營造良好的發展環境。正是在政策的有效引導下，H市的非公經濟在改革的新階段開始步入了發展的快車道。

（一）主要政策

當前，H市非公經濟發展的政策環境相對是比較好的，據相關資料顯示，保護和促進H市非公經濟發展的政策、法規超過了20個，具體體現在：

第一，國家層面上，主要的政策包括《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》、《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（即非公經濟“新36條”）、《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》（即“小微企業29條”）、《中共中央辦公廳關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》、《關于鼓勵和引導民間投資進入物流領域的實施意見》、《關于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》、《國務院辦公廳關于印發進一步支持小型微型企業健康發展重點工作部門分工方案的通知》、《關于鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見》、《國務院關于扶持小型微型企業健康發展的意見》、《關于加快廣西經濟社會發展的若干意見》等等。

第二，自治區層面上，主要的政策包括《自治區黨委自治區人民政府關于加快民營經濟發展的決定》、《廣西壯族自治區人民政府關于進一步加快非公有制工業經濟發展的意見》、《廣西壯族自治區人民政府關于進一步支持中小企業融資的意見》、《關于進一步促進民營經濟發展的若干措施》、《自治區地方稅務局自治區國家稅務關于支持微型企業發展有關稅收優惠政策的通告》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳轉發自治區財政廳關于進一步鼓勵和引導金融支持中小微企業等實體經濟加快發展若干意見的通知》、《2012年廣西工商系統服務非公有制經濟發展工作方案》、《中共廣西壯族自治區委員會廣西壯族自治區人民政府關于進一步優化環境促進非公有制經濟跨越發展的若干意見》及其配套政策《廣西非公有強優企業發展目標獎勵辦法》、《廣西非公有制強優企業培育計劃（2014—2017年）》等一系列政策。

第三，市級層面上，主要的政策包括《H市關于進一步促進民營經濟發展的實施意見》、《H市貫徹落實促進民營經濟發展措施工作推進方案》、《H市進一步促進民營經濟發展重點工作分解方案》、《關于進一步優化環境促進非公有制經濟跨越發展的實施意見》、《關于金融支持H市服務業加快發展的指導意見》、《關于印發〈H市招商引資優惠政策規定〉的通知》、《H市中小企業助保金貸款實施方案》、《H市非公有制強優企業發展目標獎勵辦法》等。

（二）政策的特點

隨著非公經濟的不斷壯大，支持非公經濟發展的政策力度也在不斷加大。從現有的政策框架體系來看，政府對于非公經濟的發展是高度關注的，所出臺的政策無論是在范圍還是內容上都在不斷細化和加深。endprint

首先，政策支持的范圍進一步擴大。政策以解決民營企業發展中的現實問題為導向，比如企業負擔重、利潤薄等問題，因此現有的政策在土地政策、財稅政策的基礎上逐漸涉及非公企業的信貸支持、金融優惠政策、市場融資、人才等方面，相關的政策進一步延伸。

其次，民間資本可進行投資的領域進一步拓寬?，F有的政策允許和鼓勵民間資本投資市政公用事業、交通電信能源基礎設施、金融、教育、醫療機構、保障性住房、商貿流通產業等領域，為非公經濟的發展開拓了廣闊的空間。

再次，自主創新的支持力度進一步加大。目前大部分非公企業存在能耗高、產業鏈低等問題，不僅影響企業自身的生存與發展，也延緩了區域經濟的發展進程，解決這些難題是政策制定的出發點之一。所以，節能型、環保型、創新能力高的企業將更容易享受政策的支持。以《H市關于進一步促進民營經濟發展的實施意見》為例，其中就規定對符合產業關聯度大、市場前景好的民營企業在技術改造方面給予技術指導和資金支持，這無疑是非公企業實現轉型升級的契機。

最后，政策對重點產業進一步傾斜。重點產業是一個地區經濟增長的支撐點，對其進行保護和支持是許多非公經濟政策的內容之一。比如，《H市招商引資優惠政策規定》就有支持重點產業發展的規定。對于非公企業而言，了解本地區的重點產業，既可以為企業發展、轉型升級提供一個方向，也是爭取更多政策支持的一個基本途徑。

（三）政策環境評價

評價發展環境的好壞主要包括政策的完善程度以及政策的執行力度，盡管目前非公經濟發展的相關政策在不斷完善，但在政策的制定與執行的過程中仍存在一些問題，導致政策的功能沒能真正發揮出來。調研中，非公企業普遍反映存在稅負政策不平等、配套政策缺乏、政策落實難等問題，嚴重制約了非公經濟的發展。

一是政策配套不足。一方面，融資難一直是影響非公經濟發展的主要因素，經過調研發現，目前，民營企業仍缺乏合適的融資渠道，多層次的融資渠道并未形成?；I資困難、資金不足是當前H市企業發展中普遍存在的問題，這在中小企業中更為突出。另一方面，雖然非公經濟的市場準入條件放寬了，但是很多企業卻因為缺乏配套的政策而無法發展壯大。比如，一些外來企業入駐工業園區后，職工子女入學問題、園區“三通一平”的問題都沒有相應的政策來解決，還有諸如企業資金周轉、項目改造、搬遷的資金支持、人才政策等問題都在不同程度上制約了大多數企業的發展。因此，促進非公經濟發展的政策應形成一個統一、協調、配套的政策體系。

二是政策執行不力。在政策落實的過程中，政府部門對民營經濟仍缺乏統一、協調和系統的管理和服務，許多政策執行不到位。調研中發現，土地少、征地難是多數企業面臨的問題，部分民營企業反映征地拆遷工作進程緩慢，征地問題遲遲得不到解決；企業稅負重，稅收政策仍未完全落實到位，比如生豬進項稅無法抵扣、稅利返還滯后、礦產資源補償費征收過高都是調研中企業提及比較多的問題；項目審批手續復雜、環節多、時間長、費用高的情況繼續存在，對項目建設的協調和監督仍需要加強，一些職能部門未能為企業提供優質的服務，增加了企業的成本，制約了企業的快速發展。

三是政策靈活度不夠。中央、自治區在推動H市非公經濟發展中不斷增加一些優惠政策，但這些優惠政策卻沒有真正發揮效應，為企業釋放利好。其中，很大的一個原因就是市級的政策在對接中央、自治區相關政策時，所制定的一些條款簡單照搬照抄上一級政府制定的政策規定，缺乏對中央、自治區所給予的政策創新空間的充分利用，政策的靈活性不強。比如《H市進一步促進民營經濟發展的實施意見》中的許多條款沒有充分體現H市非公企業的實際需求和H市的政策優勢，政策難以延伸到企業解決現實問題，最終導致政策實施的效果并不理想。

三、優化非公經濟發展政策環境的路徑選擇

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力”。為此，要推動西部民族地區非公經濟的快速發展，就應以體制、機制和管理創新為動力，以西部大開發、“一帶一路”建設、紅水河流域經濟帶建設為戰略機遇，進一步優化H市非公經濟發展的政策環境。

（一）加強制度供給，進一步完善非公經濟的頂層設計

制度是市場主體進行經濟活動的行為規則，有利于塑造良好的市場秩序。有研究表明，“與技術相比，制度所決定的社會的基本權力結構與選擇取向對經濟人所追求的穩定的均衡更能產生實質性的影響”，[4]要推動非公經濟進一步發展，關鍵在于制度創新。目前，關于非公經濟的制度建設在不斷完善，但與快速發展的市場經濟相比較，制度供給仍難以滿足市場主體的需求。所以，在全面深化改革階段，要繼續深入經濟體制改革，健全和完善相關制度，特別是要在產權制度、金融制度、市場準入制度、資源配置制度等方面完善非公經濟的頂層設計，從制度層面推動非公經濟的健康發展。

（二）創新工作機制，進一步加大對非公企業的扶持力度

較之于中央政府，地方政府是國家宏觀經濟政策的執行者，地方的非公經濟與地方政府的互動更為直接和頻繁，因此，地方政府的態度、所制定的政策和工作機制比中央政府更直接地影響非公經濟發展的環境。首先，這就要求地方政府要切實轉變觀念，高度重視非公經濟的發展，將它作為推動地方經濟發展的重要部分，并讓它與國有經濟享受一樣的待遇。其次，土地、財稅和資本是企業發展的基礎，要努力推進相關政策的落地，進一步細化土地政策、財稅政策，以企業所面臨的重點問題為導向創新工作機制，確保企業有地可用、有資金可流轉。最后，對于一些新的經濟增長點，如生態旅游產業、優質飲用水產業、民族文化資源開發等，地方政府要保持高度關注，積極引導非公經濟參與其中，并充分運用現有政策對涉足新興產業的非公企業進行保護和扶持，促使新興產業制度化、規范化發展。

（三）活用優惠政策，進一步增強非公經濟政策的實用性endprint

當前，H市在發展非公經濟方面雖然也形成了較為完善的政策體系，但相應的配套執行文件相對缺乏，導致上級政府給的一些優惠政策措施形同虛設。因此，地方政府在具體落實國家、自治區出臺的政策過程中，應結合地方的實際，創新性地出臺具體的配套政策，切實形成內容完善、配套齊全的政策體系，尤其是要重點解決非公企業基礎設施配套、人才資源配套、技術創新扶持配套、社會化服務支持體系配套等問題，以形成合力，進一步增強非公經濟政策的實用性，助推非公經濟的發展。

（四）推進法治進程，進一步規范非公經濟發展的外部環境

有學者指出，非公經濟的發展與政府的職能轉變、法律法規的不斷完善是密切相關的。黨的十八屆四中全會也強調，“社會主義市場經濟本質上是法治經濟?！睘榇?，有必要推進非公經濟發展的法治化進程，進一步規范非公經濟發展的外部環境。一方面，加快制定和完善非公經濟市場準入、金融支持、權益保護和社會監管等方面的法律法規，進一步規范和統一稅收優惠政策、土地規劃和使用政策，以及調整和完善企業投融資體系，繼續拓寬民間資本的投融資渠道；另一方面，以完善的法律、法規規范和約束政府的行為，促使政府職能部門樹立為企業服務的思想意識，切實提高政策實施力度和執行效率，為非公企業提供多形式、多層次、全方位的服務，真正落實非公經濟各項扶持政策。

總之，在非公經濟發展中，政策環境的評價與研究是一個很重要的問題。在推動民族地區發展的過程中，我們既要充分認識到非公經濟的重要作用，也要以發展非公經濟為戰略和政策基點，建構和完善推進地區非公經濟發展的政策體系框架，為非公經濟創造良好的發展環境。同時，加快政府職能轉變，改善政府服務，最終促進非公經濟的健康和可持續發展。

參考文獻

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[3]唐玉騰.非公經濟已成為河池經濟的“頂梁柱”——2014年河池市非公經濟發展監測報告[EB/OL]..http：//www.gxhctj.gov.cn/e/action/ShowInfo.php？classid=6&id=594，2015-05-19 [2015-06-03]

[4]汪洪濤.構建社會主義和諧社會必須在制度設計中注重程序公平[J].廈門特區黨校學報，2007（2）endprint