“十三五”規劃：目標破中有立

蔡如鵬

十八屆五中全會的一個重要議程是審議“十三五”規劃建議稿。此前，10月12日，中央政治局會議已聽取了這份建議稿在黨內外一定范圍征求意見的情況報告，決定根據會議討論的意見進行修改后，提請五中全會審議。

建議稿在五中全會上通過后，發改委等部門將在此基礎上制定完成“十三五”規劃綱要，并在明年3月全國“兩會”上提請審議，之后正式對外公布。

輿論普遍預測，“十三五”規劃的核心內容，將是中共中央總書記習近平所提出的新常態下的經濟發展規劃。因此，與以往不同，這份規劃絕非是時間點的簡單遞推，而是被賦予了更多新內涵，將是基于經濟新常態的大邏輯下對經濟社會作出的戰略安排。

十大目標

中國的第一個五年計劃誕生于1953年。從那以后，以五年為一個時間段來制定國家的中短期規劃成為一種慣例。由于每個五年規劃所處的歷史階段不同，面臨的歷史任務不同，這使得每個五年規劃具有不同的工作重點。

比如，“十一五”的規劃背景是加入WTO、科技創新能力不強、“三農”問題突出，而“十二五”規劃則面臨應對國際金融危機、產業結構不合理、城鄉區域發展不協調等時代背景。

發改委規劃司司長徐林曾表示，做任何一個規劃，首先要對規劃期內的環境變化進行分析，這是提出規劃原則目標和任務措施很重要的前提。環境分析的主要內容，包括發展階段、體制背景、有利和不利因素，以及其他根據規劃對象所確定的特殊環境分析。

在徐林看來，“十三五”規劃一個很重要的環境變化，就是中國經濟已經進入了新常態。

“新常態的主要特征，是過去的比較優勢發生了變化，傳統比較優勢在弱化。要想保持中高速增長，必須形成新的競爭優勢，形成有利于創新驅動、轉型升級的體制機制，這是新常態條件下，我們未來發展面臨的新變化。”徐林說，“對這樣一種環境的分析和把握，對規劃的編制至關重要。”

事實上，早在2014年的中央經濟工作會議上，習近平就強調，“適應、把握、引領新常態，是未來五年經濟發展的大邏輯。”

除了新常態之外，“十三五”規劃的另一個大背景是小康社會的全面建成。中共十六大提出本世紀前20年全面建設小康社會，十八大進一步明確，到2020年全面建成小康社會。“十三五”時期將是全面建成小康社會最后沖刺的五年，其規劃的重要性不言而喻。

因此，“十三五”也被認為是中國從大國轉為強國的關鍵，其規劃的編制工作也顯得尤為重要。

2015年5月27日，習近平在華東7省市黨委主要負責同志座談會上首次闡述了“十三五”規劃總體框架，提出保持經濟增長、轉變經濟發展方式、調整優化產業結構、推動創新驅動發展、加快農業現代化、改革體制機制、推動協調發展、加強生態文明建設、保障和改善民生和推進扶貧開發等十大目標。

專家指出，與“十二五”規劃的16大目標相比，“十三五”規劃的目標更為精簡。新增了保增長、促扶貧等目標，更強調調結構、促創新和改革等目標的重要性，可謂“破中有立”。

編制過程

此次“十三五”規劃的編制工作，于2014年4月23日正式啟動。不過，從2013年下半年開始，發改委就已經著手前期的研究工作，選定了80多個專題，并通過公開招標的方式，選取研究機構。

據徐林介紹，全國五年規劃的編制過程大概分為七個環節：從上一個規劃中期評估開始，到前期研究、編制草案、規劃銜接、廣泛聽取意見、審議批準，最后是公開發布。

在上述環節中，編制草案中的規劃框架研究最為重要。徐林說，這一環節與中央建議稿的起草基本同步進行。中央建議稿出臺后，就進入規劃草案的正式編制階段。

建議稿通常由中財辦牽頭起草，而國家發改委負責牽頭在建議稿和框架研究的基礎之上，制定完成規劃草案，并在明年3月全國“兩會”上提請審議。

在編制新的五年規劃前，往往需要做很多前期研究，這些前期研究涉及的領域非常廣泛。據徐林透露，參與“十三五”規劃前期研究的研究機構，不光有國內的還有國外的，比如他們請美國著名咨詢公司麥肯錫研究未來世界技術變革對中國發展的影響，請阿里巴巴研究信息經濟，請恒生銀行研究金融體系改革，還請復星集團研究大健康產業。

“不同主體的研究，會從不同角度對同一問題提出不同的構想，這對我們擴展視野，廣泛吸取不同的觀點會很有幫助。”徐林說。

規劃草案編制完成后，還需要廣泛征求意見。今年3月，發改委公布了一個由55位來自不同領域的專家組成的咨詢委員會，他們將對草案進行專門的審議，提出意見。國內很多著名學者和專家，如吳敬璉、厲以寧、林毅夫、周其仁等都在其列，陣容堪稱“豪華”。

這55位專家從事經濟領域研究的最多，有18位。中央財經領導小組辦公室副主任韓俊、中國社科院副院長李培林、國務院發展研究中心原副主任劉世錦、清華大學經濟管理學院院長錢穎一等知名經濟學家均在列。

工程科技研究領域的專家數量僅次于經濟領域，有10位，包括中國科學院院長白春禮、中國醫學科學院原院長劉德培、中國嫦娥工程總指揮欒恩杰、中國環境科學研究院院長孟偉等著名科學家。

特別值得關注的是，這個專家委員會還有4名企業家，分別是中糧集團董事長寧高寧、中國銀行董事長田國立、格力集團董事長董明珠、比亞迪公司董事長王傳福。

對于這些企業家的入選，國家發改委表示，十八屆三中全會提出，要更好地發揮市場對資源配置的決定性作用，實際上就是要更好地讓企業作為微觀主體，在決策中起更加直接、更加自主的作用。所以在“十三五”規劃中會特別重視發揮企業的作用。

此外，發改委還與騰訊公司合作，開通了“十三五”規劃建言微信平臺，公眾可以通過微信平臺直接給規劃提建議。據悉，目前已收到建議近萬條。

在徐林看來，因為規劃要體現共識，所以編制程序比規劃本身更重要。他認為，規劃編制過程是一個形成共識的過程，如果程序安排合理，對規劃未來五年甚至十年發展的政策問題，有非常廣泛深刻的討論，一旦形成共識，有沒有規劃都不那么重要。

經濟增速權衡

在“十三五”的十大目標中，保持經濟增長位列第一。進入新常態后，盡管政府對GDP的追求有所減弱，但穩增長仍被認為是解決一切矛盾的基礎。

十八大后，中央政治局會議先后8次提到“穩增長”這一主題。國務院總理李克強更是在國務院常務會議上強調，保增長一是要創造新的發展活力，二是要鞏固和維持已有的經濟向好的勢頭。只有經濟基礎面基礎牢固了，國內外各種矛盾才有可能迎刃而解。

全面建成小康社會的一個硬指標是2020年GDP要比2010年翻一番。徐林在今年2月的“中國經濟50人論壇2015年年會”上曾表示，如果2015年GDP增速達到7%，為了實現翻番的目標，“十三五”期間的年均GDP增速必須達到6.56%，即6.5%左右是底線。

當前，中國正處于前期過剩產能消化期、經濟增速換擋期、結構轉型陣痛期“三期疊加”的關鍵時期，傳統增長模式難以為繼，而新的增長動能正在形成。

因此，有不少專家認為，將“十三五”經濟增長預期目標下調至6.5%是一種現實的選擇。這樣既能實現翻一番的目標，又可以調整經濟結構、保證經濟增長的質量。

但也有專家擔心，GDP增速低于7%后，可能會導致財政收入偏低、城市就業困難等問題的出現，甚至會引發局部金融危機。因此建議“十三五”年均GDP增速應該保持在7%以上。

經濟學家樊綱、林毅夫等人則更為樂觀地認為，“十三五”時期潛在增長率雖然要低于“十二五”，但仍可以保持在7%以上。

目前，對于“十三五”年均GDP指標是應該定在6.5%還是7%，或者是6.5%?7.0%之間，各方仍并沒有統一意見。

10月19日，國家統計局宣布第三季度GDP同比增長6.9%，創近五年同期最低值。自2009年以來，首次跌破7%。

有分析認為，這個數據除了影響四季度的政策走勢，還可能給“十三五”規劃的經濟增長目標帶來顯著影響。在全年經濟面臨破7壓力的情況下，定7%似乎越來越難，定6.5%或6.5%?7.0%的可能性更大。而為平衡各方訴求，定一個目標區間不失為一種既合情又合理的方式。

與GDP翻番相比，十八大提出的另一個硬指標——居民人均收入翻番。

按照2020年人均收入要比2010年“翻一番”的目標核算，“十三五”完成時，中國人均收入將達到12600美元。現在中國人均收入是7485美元。世界銀行設定的中等收入水平的上限是12000美元。通過“十三五”的努力，中國要進入高收入國家行列。

根據“十二五”之前30多年的統計數據，中國GDP增長速度比居民人均收入增長速度平均快2.5個百分點。“十二五”之后，居民收入才反超GDP增長速度，但要繼續維持這種狀況挑戰巨大。

要提高城鄉居民人均收入，就會涉及到收入分配問題，再往深層次說，是收入分配中的初次分配和再分配問題。

國家稅務總局原副局長許善達認為，“十二五”規劃雖然提出要努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，但并沒有明確到底是降低政府還是降低企業的比重，由此導致到現在居民收入在國民收入分配中的比重仍在下降，因此在制定“十三五”規劃時，不能再回避這些收入分配中的深層次問題。

補齊短板

然而，“人均收入”僅是均值指標，未能反映居民收入差距的變化。改革開放后的30年間，中國經濟增速持續上升，但貧富差距也持續擴大，2008年時達到0.49的歷史高點。此后，基尼系數開始下降，但目前仍高于0.4的國際警戒線。

國家統計局今年公布數據顯示，2014年中國基尼系數為0.469，達到社會不安定的數值區域，如果再考慮城鄉巨大差距、持續高漲的城市房價，實際的貧富懸殊情況可能比官方公布的數據更為嚴重。

除了貧富懸殊、基尼系數偏高，中國貧困人口基數大也是整個收入分配改革的一個嚴峻現狀。官方統計顯示，中國去年的貧困人口有7017萬。要實現在2020年全面建成小康社會的目標，平均每月需要減貧100萬人。

實現貧困地區人口脫貧是“十三五”規劃中的一項硬任務，也是實現全面建成小康社會目標中的一個短板和薄弱環節，現在距離2020年還有5年多，核算下來每年要減貧1170萬，這對中央政府和地方政府，都是嚴峻的考驗。

有預測認為，“十三五”規劃將在醫療、低保、保健等各項政策措施上實施改革，包括出臺對西部農村基礎設施方面的扶持政策，確保貧困人口到2020年如期脫貧。