政府信息披露提高國家治理效率的實證研究*——以“三公”經費披露為例

四川師范大學商學院 謝柳芳 西南財經大學會計學院 羅 宏

一、引言

B.Guy Peters（2001）指出國家治理可以理解為一個持續不斷的過程，而且幾乎可以肯定的是，只要國家存在，這一過程就永遠不會停止。黨的十八大強調“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”；同時，黨的十八屆三中全會也強調“要全面深化改革，轉變政府職能，強化政府治理，推進國家治理體系和治理能力的現代化”，并指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，必須實施全面規范、公開透明的預算制度”。公款吃喝、公車消費和公費出國年年都是熱點，但缺乏有效解決問題的措施，2011年的全國“兩會”上，多個政府部門對披露公務支出情況問題進行了積極回應。從2011年國務院首次要求98個中央部門公開其“三公”經費起，政府開始著手“三公”消費的治理，“三公”經費披露質量問題成為國內各界人士討論的熱點。此外，“三公”經費是政府信息的重要內容，而政府信息的公開透明又是“善治”國家的基本特征。那么，政府信息披露與國家治理有著怎樣的內在聯系？政府信息披露機制會影響國家治理效率嗎？采取哪些對策能有效提升國家治理效率？對這些問題的探討將有助于完善國家治理的相關研究，并進一步拓展有關政府信息披露的研究文獻，為全面深化改革，推動中國特色社會主義建設提供新的思路。

二、理論分析

（一）信息披露與治理 委托代理理論源于經濟學，屬于制度經濟學契約理論重要內容，Berle和Means（1932）在《現代公司與私有財產》中表述了“所有權與控制權相分離”的觀點，Ross、Jensen和Meckling（1976）認為其會導致“經營者的管理行為與公司所有者利益相背離”的情況發生，這種委托人與代理人之間的利益不一致和信息不對稱引發代理成本問題。Akerlof（1970）發現在市場上的賣方比買方擁有更多有關產品質量的信息時，銷售低質產品現象發生，他提出了信息不對稱理論，指出信息不對稱會帶來兩個后果：逆向選擇及道德風險。逆向選擇是在缺乏信息披露的情況下，投資者無法辨別證券品質的高低，致使高品質證券的價格趨同，即投資者不愿意支付高價給品質高的證券，道德風險即代理人為了謀求自身利益最大化而損害股東利益的行為。委托代理理論普遍運用于現代公司治理研究，公司被認為是一系列“契約關系的組合”，最典型的契約便是股東與經理層之間的委托代理，股東作為資產的所有者（委托人），以契約的形式將其資產的使用權轉讓給經理人經營管理，經理層是（代理人）資產的使用者，接受股東的委托對資產進行經營管理，同時，經理層又將相應的權利進行細分，委托給在企業內部下屬部門，由此形成一個金字塔式的委托代理關系體系。由于委托人與代理人存在利益沖突及信息不對稱，道德風險與逆向選擇等委托代理問題普遍存在，而充分披露公司信息是緩解這個問題的有效手段之一。委托人為了維護自身的利益，需要借助披露的公司信息評價與監督代理人受托經濟責任的履行情況；代理人為了解脫其受托經濟責任，需要披露公司信息反映其受托經濟責任的履行情況，可見，信息披露機制是緩解委托代理問題，降低代理成本，完善公司治理結構的一種制度設計。

（二）政府信息披露與國家治理 委托代理理論同樣適用于政府與公民之間，國家權力源自公民，政府作為一個契約的集合體，經公民的授權管理社會公共事務、向社會提供公共產品及公共服務。同時，政府在履行這種公共權力時需要耗費資源，為此，政府憑借國家強制力，通過征稅等方式從社會獲取資源，并在社會管理中使用及分配這些資源。可見，在國家層面框架下，委托人是公民，代理人是政府，公民委托政府管理社會公共資源，在公民與政府之間形成“公共受托經濟責任”關系，政府有將履職狀況信息告知公民、接受公民監督的義務。資本市場上普遍存在的信息不對稱現象同樣可能發生在政治經濟領域，公共受托責任的發生使公共資源的所有權與經管權相分離，政府作為權力的實際行使者，在權力行使過程中不可避免的存在背離公民意愿的行為。在我國，政府與公民之間的信息不對稱情況也比較嚴重，據調查，政府機關控制了80%的公共管理信息，公眾能夠了解到的政府信息不及20%。政府經公民授權掌握國家公共權力后，便成為社會最大的信息控制與擁有者，公民成為信息的不知情者與缺失者，產生國家范疇的信息不對稱代理問題。政府與公民之間的信息不對稱現象表現為政府利用手中的公共權力獲取大量信息，處于信息的優勢地位，普通公民獲取的信息相對匾乏而處于信息的劣勢地位。信息不對稱一方面導致公民難以有效地行使參政、議政及監督的權利，另一方面還會誘使政府機關憑借信息優勢，出現行權過程中的不作為、亂作為、違法犯罪及腐敗現象。處于政治市場中的行為主體——政府，體現出經濟市場“經濟人”的特征，即利用自身擁有的權利、社會名望或職位謀求個人利益最大化，其行為非但不能代表還可能損害公共利益，其行政職能不能得到有效的履行，導致政府誠信危機。向公眾傳遞全面、真實的政府信息是減輕這種信息不對稱問題的有效方式。基于委托代理理論，政府與公民之間存在公共受托經濟責任關系，由于委托人（公民）與代理人（政府）之間的利益沖突和信息不對稱，往往出現逆向選擇或道德風險等委托代理問題，政府信息的披露無疑是最佳的降低代理成本、減輕代理問題，實現“善治”國家的有效手段。信息傳遞的通暢及充分能夠有效減少公共權力受托者的違約風險，政府信息傳遞是否通暢、充分完整，直接關系到政府決策的及時性、合理性及有效性，影響著政府公共機構的工作效率。因此，政府信息披露機制是緩解委托人與代理人利益沖突的可行制度設計，是國家治理的重要內容，構成國家治理結構的有機組成部分，強化政府信息披露，是實現“善治”國家的有效途徑，其關系如圖1。

圖1 政府信息披露與國家治理的關系

三、研究假設

由于政府是公共信息的所有者與控制者，其與社會公民之間的信息不對稱便成為一種常態，這既不利于我國社會主義民主政治的建設，又會影響政府主體的科學決策，降低政府行政管理效果、效率，滋生腐敗，而有效減輕信息不對稱的方式是建立政府信息披露機制。因此，政府信息披露數量的多少、質量的高低對于政府行政職責履行的合規性、效果性、效率性有極大影響，即政府信息的披露會影響國家治理的效率。鑒于“三公”經費屬于政府運行的行政成本，是政府信息公開中應該重點披露的內容，因此，本文以實踐中的熱點、難點問題——“三公”經費披露作為政府信息披露的替代變量，即以“三公”經費披露作為衡量政府信息披露的指標，從信息披露總額、自愿性信息披露規模和信息價值含量三個方面衡量政府信息披露機制效應，考察其對政府治理效率的影響。同時，對于國家治理效率衡量指標的量化問題，目前并未形成統一結論，由于政府透明度是國家治理的核心目標，要實現“善治”的國家治理，最基本的目標便是要賦予公民知情權。已有的針對國家治理效率的考察，大多基于國家層面或者采用省級數據樣本，缺乏以具體部門作為考察對象的研究，因此，本文在借鑒已有研究成果基礎上，采用影響部門治理效率的指標進行修正，以中央部門的行政透明度作為衡量國家治理效率的指標進行實證分析。基于前文分析，本文提出以下假設：

H1：其他條件一定的情況下，“三公”經費披露的金額越大，其行政透明度越高

H2：其他條件一定的情況下，“三公”經費披露報告說明段的規模越大，其行政透明度越高

H3：其他條件一定的情況下，“三公”經費披露報告的信息含量越多，其行政透明度越高

四、研究設計

（一）數據來源及樣本選取 本文選取2011年和2012年94個中央部門披露的“三公”經費數據作為衡量政府信息披露的代理指標，中央部門披露的“三公”經費數據來源于人民網“三公”經費專題報道，共計188個樣本。國家治理指標數據來源于2011年和2012年北京大學公眾參與研究與支持中心發布的《中國行政透明度觀察報告》，共計81個樣本。將兩個指標配比并剔除數據缺失樣本后，獲得66個有效觀測值。本文使用stata12統計軟件對數據進行處理和分析。

（二）研究變量設計及模型構建 變量符號及其定義見表1。本文以中央部門披露的“三公”經費水平作為解釋變量政府信息披露的衡量指標。首先，由于不同部門履行的行政職能不同，財政對其撥付的“三公”經費預算金額存在較大的差異，為了消除差異影響，以“三公”經費決算總金額的自然對數（THR_P）作為解釋變量之一，衡量政府信息的披露；其次，“三公”經費報告說明段信息屬于部門自愿性披露信息，不同部門之間披露的說明段規模差異較大，以“三公”經費報告說明段規模的自然對數（P_SIZE）作為解釋變量之二，衡量政府信息的披露；最后，Shannon認為信息能夠消除不確定因素，科學的決策必然建立在高質量的信息之上，高質量的信息包括披露信息的規模及披露信息的價值含量兩個方面，價值含量越高的信息，其質量越高，本文以“三公”經費披露報告說明段信息含量點的平方根（P_INFC）作為被解釋變量之三，衡量政府信息的披露。例如，中國科學院在其2011年的“三公”經費報告說明段中披露“截止2010年底，全院在職人員62278名，離退休人員48250名，在讀研究生56238名，在校本科生7355人”，對于中國科學院披露的人員信息，作為一個信息含量計量。目前，國內外有關國家治理效率的實證研究非常少，本文參考公司治理的實證研究思路，結合國家治理的公共性特征，控制了以下影響國家治理效率的因素：FIN為財政總決算金額，由于部門財政總決算金額代表該部門擁有的財務資金的掌控權力，財政總決算金額越大，該部門擁有的財務控制權力越高，部門間財政總決算金額的大小，即部門財務控制權的大小會影響國家治理的效率，因此作為控制變量。EXP為財政支出金額，部門的年度財政支出代表著政府運轉成本的高低，會影響該部門的治理效率，因此作為控制變量。DEP為下屬機構數量的平方根，中央部門所包含的下屬機構數量代表著其機構規模，通常下屬機構數量越多，部門規模越大，規模較大的部門由于涉及更多的公眾利益，受到更多的關注和更加嚴格的監管，其更關注部門自身的“形象”與“聲譽”，更注重部門本身的治理，從而影響其國家治理效率，作為控制變量。INDEP為所設置的內部部門數量的平方根，本部門內部設置的部門數量代表著其行政業務的復雜程度，通常情況下，部門所承擔的行政職能越復雜，管理上所需要進行的分工就越細，內部設置的部門數量就越多，國家治理的難度越大，作為控制變量。CHA為部門的性質，是虛擬變量，屬于國務院直屬部門則為1，否則為0。非國務院直屬部門與公眾的“接觸”更直接，更容易受到公眾的關注，促使其更注重自身治理效率的改進，作為控制變量。為了考察政府信息披露對國家治理效率的影響，構建如下模型：

本文認為政府披露高質量的信息有利于提高國家治理效率，因此預測β0的符號顯著為正。FIN代表財政總決算金額，其規模越大，意味著部門可支配的財務權力越大，對其國家治理水平的影響越大，因此預測β1的符號顯著為正；EXP代表財政支出，其規模越大，政府行政履職成本越高，國家治理效率越低，因此預測β2的符號顯著為負；DEP代表部門包含的所屬機構數量，數量越多，部門規模越大，越注重部門治理水平的改進，因此預測β3的符號顯著為正；INDEP代表部門行政業務的復雜程度，該指標越大，代表部門的業務越復雜，國家治理工作的難度越大，因此預測β4的符號顯著為負；CHA代表部門性質，為虛擬變量，屬于國務院直屬部門則為1，否則為0，非國務院直屬部門與公眾“交往”更直接，受到關注監管的可能性越大，促使其更注重部門治理水平的提高，因此預測β5的符號顯著為負。

五、實證分析

（一）變量描述性統計與相關性分析 表2表明，中央部門行政透明度（TRA）綜合的中值得分為56.73分，最高分77.5分，最低分18分，最高分與最低分之間相差59.5分，表明各部門之間的國家治理效率差異較大。部門公開的“三公”經費決算總額（THR_P）、“三公”經費披露報告說明段規模（P_SIZE）和信息含量（P_INFC）也存在較大差異。此外，各部門之間的財政總決算金額、財政支出金額、下屬部門數量以及內部部門數量存在較大差異，因而對其國家治理效率水平產生較大影響。從相關系數矩陣分析，THR_P與TRA的相關系數為0.3798，在1%的水平上顯著正相關；P_SIZE與TRA的相關系數為0.4201，在1%的水平上顯著正相關；P_INFC與TRA的相關系數為0.2311，在10%的水平上顯著正相關，表明“三公”經費的披露與政府行政透明度之間是正相關關系，即政府信息披露機制功能的發揮有利于促進政府治理效率水平的提升，初步驗證了前文的假設1、假設2和假設3。此外，模型的其余變量之間的相關系數較低，且變量的方差膨脹因子檢驗顯示每個變量的VIF值均小于2，初步排除變量間存在嚴重多重共線性的問題，保證了模型回歸結果的準確性。

表1 變量定義表

表2 變量描述性統計

（二）回歸結果分析 如表3所示：第一，回歸模型1的結果顯示，THR_P與TRA系數為3.654，符號與預測一致，并在1%的水平上顯著正相關，表明政府信息披露對國家治理效率起著正向影響作用，政府信息披露機制功能發揮越好，國家治理效率越高，假設1得到驗證。控制變量方面，FIN與TRA系數為0.000，在1%的水平上顯著正相關，符號與預測一致，表明財政總決算越大，國家治理效率越高；EXP與TRA系數為-0.000，在1%的水平上顯著負相關，符號與預測一致，表明財政支出越大，國家治理效率越低；DEP與TRA系數為1.821，在10%的水平上顯著正相關，符號與預測一致，表明下屬部門數量越多，國家治理效率越高；INDEP與TRA系數為-5.496，在5%的水平上顯著負相關，符號與預測一致，表明內部設置的部門數目越多，國家治理效率越低；CHA與TRA系數為-2.315，符號與預測一致，但不顯著，表明部門性質對政府治理效率沒有影響。此外，模型修正的擬合優度為0.303，F統計量為161.928，顯著性水平為0.0000，表明模型1的回歸效果較好。第二，回歸模型2的結果顯示，P_SIZE與TRA系數為3.287，符號與預測一致，并在1%的水平上顯著正相關，表明信息披露說明段規模對國家治理效率起著正向影響作用，政府信息披露機制功能發揮越好，國家治理效率越高，假設2得到驗證。控制變量方面，FIN與TRA系數為0.000，在1%的水平上顯著正相關，符號與預測一致，表明財政總決算越大，國家治理效率越高；EXP與TRA系數為-0.000，在1%的水平上顯著負相關，符號與預測一致，表明財政支出越大，國家治理效率越低；DEP與TRA系數為1.813，在10%的水平上顯著正相關，符號與預測一致，表明下屬部門數量越多，國家治理效率越高；INDEP與TRA系數為-4.908，在5%的水平上顯著負相關，符號與預測一致，表明內部設置的部門數目越多，政府治理效率越低；CHA與TRA系數為0.026，符號與預測不一致，但是也不顯著，表明部門性質對國家治理效率沒有影響。此外，模型修正的擬合優度為0.343，F統計量為139.673，顯著性水平為0.0000，表明模型2的回歸效果較好。第三，回歸模型3的結果顯示，P_INFC與TRA系數為3.7，符號與預測一致，并在1%的水平上顯著正相關，表明披露報告的信息含量對國家治理效率起著正向影響作用，政府信息披露機制功能發揮越好，國家治理效率越高，假設3得到驗證。控制變量方面，FIN與TRA系數為0.000，在1%的水平上顯著正相關，符號與預測一致，表明財政總決算越大，國家治理效率越高；EXP與TRA系數為-0.000，在1%的水平上顯著負相關，符號與預測一致，表明財政支出越大，國家治理效率越低；DEP與TRA系數為2.054，在10%的水平上顯著正相關，符號與預測一致，表明下屬部門數量越多，國家治理效率越高；INDEP與TRA系數為-4.536，在5%的水平上顯著負相關，符號與預測一致，表明內部設置的部門數目越多，國家治理效率越低；CHA與TRA系數為-0.265，符號與預測一致，但是不顯著，表明部門性質對國家治理效率沒有影響。此外，模型修正的擬合優度為0.198，F統計量為134.698，顯著性水平為0.0000，表明模型3的回歸效果尚可。

（三）穩健性檢驗 為了檢驗本章實證結果的可靠性，我們進行了穩健性檢驗：首先，我們以行政管理成本（ADM）替代行政透明度（TRA）作為國家治理效率的衡量指標帶入上述模型；其次，我們以“三公經費”決算總金額/FIN作為政府信息披露的衡量指標（NTHR_P）帶入上述模型；最后，將控制變量中的財政支出（EXP）替換成財政收入（REV），帶入上述模型，均得到與前文一致的結論，表明本文的研究結果具有較好的穩健性。上述的實證結果表明，政府信息的披露對國家治理效率有極大的促進作用，政府信息披露越充分、越完整、質量越高，政府信息披露機制功能發揮得越好，越能強化公民的知情權、參與權，從而能夠督促政府在履行公共行政職能的過程中，注重公共管理的效率性、效果性，促進“善治”國家的建立。

表3 回歸結果

六、完善政府信息披露機制，實現“善治”國家治理的對策建議

完善政府信息披露機制，規范政府信息披露的數量及質量，促使其披露充分、完整的信息，為建立透明、高效、責任政府奠定堅實的基礎，從而達到“善治”國家的治理目標。但是，目前我國政府信息披露體制并不成熟，其功能未能充分發揮，因此，為了提高政府信息披露質量，促進國家治理水平的提升，本文提出以下對策建議：（1）樹立公共財政理念，增強政府信息披露的服務意識。完善政府信息披露機制，需要政府轉變思想觀念，變原來的“行政管理理念”為社會主義民主發展所要求的“行政服務理念”，增強政府披露信息的服務意識，可以擴大政府信息披露主體和政府信息披露內容的范圍；采用激勵與監督雙重手段，促使政府公共部門自愿披露更多的非強制性政府信息；采用現代信息技術，廣泛使用網絡媒體披露信息，各級政府、各類公共部門均應建設、完善自身網站，搭建政府信息披露的統一平臺，實時發布、更新各類政府信息；在設計部門網站時，遵循便民原則，應單獨設置“政府信息披露”菜單欄，按不同類型政府信息設置子菜單，并提供搜索引擎，便于公眾及時、便利地獲取各類政府信息；在設計部門網站時，設置“互動欄目”，便于政府及時、便利的了解民情、民意，以促進行政職能管理的民主化，增強政府履職的效率、效果等等。（2）規范“三公”經費披露，健全政府信息披露法規制度. 建立、健全相關法規制度，使政府信息披露有法可依，使政府審計對政府信息披露的監控有法可依。第一，修定《預算法》及其《實施條例》，使實施政府信息披露有法可依。例如，各級財政部門負責編制各級行政部門及單位的預算、決算草案。第二，修定《審計法》及其《實施條例》，完善《國家審計準則》，使對政府信息披露的審計監督依法實施。第三，完善《機關事務管理條例》，使包括“三公”經費支出的所有公務支出披露更系統完整。（3）明確政府信息披露目標，改革政府會計體系。在我國特定的政治、經濟環境背景下，應該融合受托責任觀與決策有用觀兩種觀點以全面評價政府信息披露質量，即政府信息披露質量標準既要體現政府公共部門行政履職的真實可靠性，也應該向信息使用者提供相關信息以有助于其決策的正確性。同時，當評價環境要求必須對二者進行權衡時，應當針對信息的性質以確定可靠性與相關性的優先考慮順序，即政府信息披露的目標，首先應該遵從受托責任觀，其次考慮決策有用觀，可靠性是信息質量的首要特征，其次是相關性。換言之，政府首先應該披露反映其公共受托經濟責任履行狀況的信息，其次披露的信息應該能夠滿足政府信息利益相關者的決策需求。改革政府會計體系，促進政府披露真實、完整的信息成為政府會計改革的重要內容及基本目標。完善政府會計體系，主要關注以下方面：制定《政府會計準則》，對政府部門信息加工處理的原則、標準、方法等進行統一界定及規范；明確政府會計主體，政府會計主體不僅包括目前預算會計的核算主體（各級行政單位、事業單位及財政總預算單位），還應該包括其他所有履行公共受托責任的部門；完善政府會計核算基礎，引入權責發生制，增強政府信息披露的完整性與真實性；建立政府會計報告審計制度，引入外部審計監控機制，解決政府層面的委托代理問題。（4）明確政府信息披露內容，構建政府信息披露報告體系。我國政府信息的披露缺乏系統、規范統一的體系及制度，目前披露的政府信息主要包括兩個部分，一是依據《政府信息公開條例》披露的政府信息，二是依據現行預算會計體系披露的政府信息，現行制度框架下披露的政府信息零碎、分散，缺乏系統性、完整性。借鑒國際上有關政府信息披露的經驗，綜合各項規范政府信息披露的法規制度，制定“政府會計準則”，規范政府信息披露的法規由《政府信息公開條例》和《政府會計準則》構成，對政府信息進行明確定義及分類，以便對政府信息披露實施管理和監督，提高政府信息披露質量。此外，按照不同的分類標準可將政府信息劃分成不同的類別，根據重新劃分的政府信息披露內容，相應的政府信息披露報告體系主要由以下部分構成：依據《政府會計準則》規范的政府信息，其信息披露報告主要包括，財政預決算報告、“三公”經費支出報告及政府財務會計報告，該類信息主要滿足政府部門財務管理與預算管理兩方面的需求，其中，財政預決算報告和“三公”經費支出報告提供的政府預算信息主要滿足預算管理的需求；政府財務會計報告提供的政府會計信息主要滿足政府財務管理的需求。依據《政府信息公開條例》規范的政府信息，以臨時報告的形式披露。（5）完善政府內部控制制度，提升政府信息質量.政府內部控制是國家治理機制的重要組成部分，有效的政府內部控制制度，能夠保證政府信息的生成、處理及披露質量，從而能夠預防腐敗、監控公共權力的運行，促進公共資源利用效率的提高，降低信息不對稱程度，緩解政府層面的委托代理問題，保障政府公共受托經濟責任的全面有效履行，促進責任政府、服務政府的建立，實現“善治”國家目標。借鑒英美政府內部控制制度以及企業內部控制制度的已有成果，結合我國公共部門管理結構的特殊性，建立系統完善的政府內部控制制度，規范政府內部管理行為，促進政府管理運作的效率性、效果性。系統的政府內部控制制度主要包括：界定政府內部控制概念；明確政府內部控制目標；確立政府內部控制原則；制定政府內部控制要素；建立政府內部控制實施程序；完善政府內部控制監督等。

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