涉檢信訪問題初探

藍林+李波+周覬+趙媛媛

信訪制度在中國歷史上源遠流長，自先秦時的“諫言”起萌芽，至唐朝發展相對完備，至清朝“京控”發展至成熟。而在現代，1971 年，《紅旗》雜志刊登《必須重視人民來信來訪》一文，第一次公開把人民來信來訪稱為“信訪”。[1]從此，“信訪”成為了一個有特定社會內涵并且被社會認可的專用術語。信訪是公民為維護個人或公共利益采取的有針對性的訴求活動，是公民參政議政意識的體現，是公民權利意識和民主意識在社會生活中的具體表達方式，有利于國家機關及時掌握社情民意，化解矛盾沖突。涉檢信訪工作是檢察工作的重要組成部分，伴隨著檢察機關的建立、變遷、發展而不斷演進，在不斷的演進過程中，涉檢信訪處置中的問題也不斷凸顯。本文擬從涉檢信訪的沿革入手，厘清涉檢信訪之含義，分析涉檢信訪處置中的問題及改革方向。

一、涉檢信訪的沿革及含義

涉檢信訪的演進過程，大致分為四個階段：一是以1951年檢察機關設立人民問事處專門負責處理群眾來信來訪為標志，這一時期檢察機關的信訪工作統稱為檢察信訪；二是以1982年2月檢察機關設立控告申訴檢察部門專職處理群眾信訪事宜為標志，這一時期檢察機關的信訪案件也被稱為涉法案件、涉法涉訴信訪；三是以2004年高檢院下發《最高人民檢察院關于開展集中處理涉檢信訪活動的通知》為標志，明確提出“涉檢信訪”這一概念；四是以2014年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》為標志，涉檢信訪進入法治化改革時期。

涉檢信訪工作逐步發展，但對“涉檢信訪”仍然一直缺乏一個明確定義，造成概念的內涵及外延不明確，不論是理論界對“涉檢信訪”的理解，還是實務界對“涉檢信訪”的執行標準均是不一致的，甚至連最高人民檢察院在“涉檢信訪”這一概念的定義上也是不斷在修正中。如2004年高檢院下發《最高人民檢察院關于開展集中處理涉檢信訪活動的通知》僅是提出“涉檢信訪”這一概念，但對其內涵、外延均未有明確的規定，到2007年3月2日，最高人民檢察院下發的《人民檢察院信訪工作規定》中定義的涉檢信訪是指“信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向人民檢察院反映情況，提出建議、意見或者控告、舉報和申訴，依法由人民檢察院處理的活動。”這一定義明顯受國務院《信訪條例》的影響，外延過大，而各地檢察機關害怕將較多的案件導入涉檢信訪案件中，導致自身處置難度加大，在實踐中并未對此嚴格執行，而是大多對此外延加以限制。隨后到2010年4月，高檢院下發了《關于清理排查涉檢信訪積案范圍有關問題的補充通知》，又對涉檢信訪做了如下修正：“涉檢信訪案件是指公民、法人或其他單位通過信訪渠道反映的涉及檢察機關或檢察人員的案件，包括：不服檢察機關處理決定的案件；反映檢察機關在處理群眾舉報線索中久拖不決，未查處、未答復的案件；反映檢察機關違法辦案或檢察人員違法違紀的案件”。此后，高檢院在《檢察機關執法工作基本規范》（2013年版）中進一步明確這一概念，應當說這一概念相對于《人民檢察院信訪工作規定》的定義明顯將外延縮小，也較為符合檢察機關工作實際，但這一定義仍有幾處尚待明確與完善。一是“不服人民檢察院處理決定”中“檢察院處理決定”的外延有多大？是否包含檢察機關對偵查活動監督、立案監督、審判監督中所作決定？是否包含新刑事訴訟法中賦予檢察機關對違法偵查的申訴、控告，以及對妨礙辯護人、訴訟代理人行使訴訟權利的申訴、控告所作出的決定？ 二是檢察機關管轄的信訪中“涉檢信訪”與“訴訟案件”的交織，“訴”、“訪”如何區分，如何分離？為了更好地解決這些疑問，我們有必要提出一個“涉檢信訪”概念的新定義。

“涉檢信訪”的定義迫切需要解決兩個問題，即兩個層次的“訴訪分離”問題。

一是外部的“訴訪分離”，即根據《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中提出的實行訴訟與信訪分離制度，需要“把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關處理”。簡而言之就是中央司法體制改革領導小組辦公室負責人答記者問所說的涉法涉訴問題“要向政法機關而不是向黨政信訪部門反映”，具體到檢察機關而言，就是要解決哪些涉法涉訴信訪問題是向檢察機關反映。

以外部“訴訪分離”為出發點，涉檢信訪是指應引導公民、法人、或者其他有關單位通過信訪渠道向檢察機關反映，或者分流至檢察機關的下列信訪事項：（一）反映國家工作人員職務犯罪的舉報；（二）不服人民檢察院處理決定的申訴；（三）反映偵查機關偵查活動存在違法行為的控告；（四）不服人民法院生效判決、裁定的申訴；（五）反映刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動教養機關的活動存在違法行為的控告；（六）反映人民檢察院工作人員違法違紀行為的控告；（七）公民、法人或者其他組織提出的國家賠償申請；（八）加強、改進檢察工作和隊伍建設的建議和意見；（九）其他依法應當由人民檢察院處理的信訪事項。

二是內部的“訴訪分離”，“信訪權是公民以信訪的方式向各級國家機關及其工作人員或主要領導人反映問題，提出要求和建議，進行申訴、控告和檢舉，促使有關部門處理或解決并給予答復的權利。從嚴格意義上講，它是建議、申訴、控告和檢舉權利所延伸出的一種權利，它是對維權渠道堵塞的一種補救措施。”[2]在《檢察機關執法工作基本規范》對涉檢信訪做了如下規定： “（一）不服檢察機關作出的訴訟終結的處理決定的案件；（二）檢察機關在處理群眾舉報線索中久拖不決，未查處、未答復的案件；（三）反映檢察機關違法違規或者檢察人員違法違紀的案件。” 可以看出上述通過信訪渠道向檢察機關反映的信訪問題中既有需要按照訴訟程序處理的“訴訟案件”，也有需要根據《檢察機關執法工作基本規范（2013版）》中第2.34至2.40所規定程序辦理的“信訪案件”。那么就需要厘清哪些不應按照訴訟案件程序處理，而應按照信訪程序處理。

所謂“訴”，是指申訴人向有管轄權的人民檢察院提出的，司法程序尚未完成應啟動司法程序解決的請求；所謂“訪”，是指信訪人通過來信、來訪等形式向檢察院反映的與案件有關，但訴訟、訴訟救濟程序已處理完結的問題和事項。[3]簡言之，屬于檢察機關職權范圍之內能夠按照訴訟程序處理的，應屬于“訴”的范疇。對于訴訟程序已經窮盡，無法再導入訴訟程序解決的，應列入“訪”的范疇，按信訪程序處理。

以內部“訴訪分離”為出發點，筆者認為涉檢信訪是指公民、法人、或者其他有關單位，經過訴訟、訴訟救濟程序已處理完結，繼續向檢察機關反映的信訪事項。

二、當前涉檢信訪處置中存在的主要問題

（一）首辦責任制執行效果不佳

首辦責任制執行效果不佳，首先體現在內部分工落而不實。檢察機關早在2003年，就建立了控告申訴首辦責任制（現在更名為信訪事項首辦責任制），對屬于檢察機關管轄的信訪事項，應當如何按照內部職能分工，明確責任，及時辦理做了較為詳細的規定，但該制度的落實卻一直存在較大問題。其他業務部門時常錯誤的認為，處理信訪事項是控申部門的事情，對轉辦的信訪事項認為是自身業務范圍以外的額外負擔，能推則推，能少則少，首辦案件久拖不決，辦理敷衍的情況較為普遍，導致檢察機關信訪部門不能及時答復信訪人，或者答復缺乏說理性，引起信訪人不滿意。

首辦責任制執行效果不佳，還表現在管理方式和處置手段單一。首辦責任制所規定的信訪事項，有相當一部分訴訟程序并未窮盡，完全可以直接走司法程序。但首辦責任制卻對所有的信訪事項都采取一種行政化的管理手段，依靠的主要是工作人員的催辦和領導的督辦。最終的辦理結果也統一表現為控申部門出具的答復函，各部門對出具“不立案”、“不受理”、“不支持監督申請”等正式文書形成一種回避的態度，都試圖通過一種不具有嚴格法律效力的答復來緩和沖突和規避責任，信訪人反應訴求的正常渠道因此變得不暢通，一些本來可以通過正常法律程序解決的問題轉辦為了信訪。

（二）外部協調聯動不暢通

首先是溝通機制不完善。現在的上訪人通常都是多頭上訪，接訪單位之間沒有規范的溝通機制，往往只是從各自的利益出發，造成解答口徑不統一甚至相沖突，增加了信訪案件的處理難度，也容易給當事人造成推卸責任等不良印象，加深了、激化了信訪矛盾。其次是聯動機制不完善。檢察機關作為司法機關，其主要職能都在訴訟之內，并不能包攬糾紛的徹底化解和平息。許多涉檢信訪雖然案件曾經檢察機關處理過，但當事人的信訪訴求已經遠遠超出了檢察職能的解決范圍，檢察機關無論從其地位、作用還是現實條件等方面，都無法消化、無力包攬所有的涉檢信訪。作為司法機關，要在依法辦案之外做大量的社會矛盾化解工作，有時候的確是心有余而力不足。對于一些已經窮盡了法律程序或者完全沒有必要走司法程序的信訪，如果不能及時協調相應的政府職能部門出面解決，長期將矛盾滯留司法機關，最終只能導致司法資源的浪費。

（三）信訪終結機制不完善

最高人民檢察院早在2006年就出臺了《人民檢察院信訪案件終結規定》，2009年中央政法委出臺《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》后，重慶市人民檢察院也出臺了《重慶市檢察機關信訪案件終結辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），規定對符合相關條件的信訪案件，可以報請市人民檢察院核準終結；對核準終結的信訪案件，上級人民檢察院不再交辦、轉辦、督辦，受案單位只登記不辦理。《辦法》出臺以來，不但核準終結的信訪案件數量非常有限，即使核準終結，也往往出現終而不結的情況：一是終結決定對信訪人影響力有限，信訪人決不接受終結決定，仍然我信我素，依然堅持上訪的情況比較普遍；二是沒有建立信訪信息共享機制，對于一些已經終結的案件，上級機關仍向下級機關交辦，人大、政法委等部門仍向當地檢察機關交辦，隨意啟動程序，導致“終而不結”；其三，在強大的維穩壓力面前，部分原辦案部門妥協于信訪人的胡攪蠻纏，對信訪人的不合理訴求仍給予滿足，導致涉檢信訪終結徒有虛名。

信訪終結時常“終而不結”，與信訪工作的配套制度不規范也有直接關系。信訪案件的處理沒有具體的法律規定，主要以行政法規和部門規章為依據，缺乏人員回避、管轄、時限、時效等程序性規定，處理時的隨意性大。最終的處理結果通常沒有規范的法律文書作為依據，而是以通知書、情況匯報、座談記錄以及信訪人簽的息訴保證書等為方式來處理，這些文書沒有法律的強制力作為保障，其效力處于隨時可能被顛覆的狀態。

三、涉檢信訪處理機制改革意見探討

黨的十八大關于司法改革的報告和中央《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》等文件為涉檢信訪改革的發展提供了正確的方向。最高人民檢察院及地方各級人民檢察院在充分調研多年來涉檢信訪的現狀、存在的問題、原因等基礎上也積極進行試點改革。總體而言，改革是大勢所趨，以往涉檢信訪工作中值得借鑒的制度應當得到全面的推廣，對錯誤的思想理念和工作方法應當逐步糾正，對改革產生的新問題及時研究解決，這樣才能保證涉檢信訪改革取得實效，而不是流于形式。

（一）從大包大攬向訴訪分離轉變

從1951年檢察院建立之初，涉檢信訪就不只是法律工作，還是群眾工作更是政治工作。在“全心全意為人民服務”的宗旨下，檢察機關需要對信訪人的訴求大包大攬，這與當時政治環境、法制環境是相符合的。但隨著中國現代化的進程和現代法治的要求，檢察機關越來越需要精細化專業化和樹立公平公正的權威，而信訪人也需要更加文明理智和懷有崇法尚法的心態。以往檢察機關大包大攬的理念和工作方式已不能完全適應新形勢的發展需要，其所凸顯的問題成為改革的動力，而改革的方向就是訴、訪的分離。堅持訴訪分離原則就是要清晰界定涉檢信訪的范圍，既要嚴格區分涉檢信訪與其他涉法涉訴信訪、行政信訪，又要在檢察機關內部區分屬于法律規定程序的“訴”和不服檢察機關處理決定的“訪”。檢察機關不應當對所有信訪事項大包大攬，非涉檢的信訪應當及時分流移送；對涉及檢察機關的民商事、行政、刑事等信訪事項應當從正當法律程序的訴中分離出來，避免用信訪推動訴訟程序，從而保證涉檢信訪事項在法治軌道內妥善解決。

（二）從機械執法向檢調對接轉變

檢察機關作為國家的法律監督機關，嚴格依法辦事是職責所在，但在“以和為貴”傳統思想的影響下，調解具有天然低成本，高效率的特點。所謂檢調對接機制，就是指檢察機關在依法履行法律監督職能的同吋，依托社會矛盾糾紛大調解機制，以和諧司法的理念和調解的方式，在法律規定的框架內，有效化解檢察環節各類矛盾糾紛的工作機制。在檢察機關“訴”的法律程序中，調解規定的較為明確，但適用范圍和適用條件相對較為嚴苛，如在處理輕微的刑事案件、民行監督案件、傷害類的不起訴案件時可以適當運用，對賠償、諒解、矛盾化解等方面發揮作用。而檢察機關在“訪”的工作中，調解可以更加靈活并發揮更大的作用。

（三）從分散處置向合力處置轉變

檢察院從最初的人民問事處到控告申訴檢察部門再到控告檢察部門和申訴檢察部門的分離，體現了涉檢信訪工作的專業化和制度化。然而司法實踐中，將涉檢信訪處理和矛盾的化解全部寄希望于某個部門的想法仍根深蒂固，造成的問題就是辦案部門與信訪答復部門相互推諉扯皮，最終不利于涉檢信訪的處置和矛盾化解。按照檢察機關內部職能分工和首辦責任制的要求，涉檢信訪的處理應當要求各個部門相互配合協作，形成化解矛盾的合力。首辦責任制就是人民檢察院對本院管轄的控告、申訴，按照內部業務分工，明確責任，及時辦理，將控告、申訴解決在首次辦理環節的責任制度。實踐證明，首辦責任制的落實，初信初訪的重視，可以有效減少重復申訴和久訴不息的概率。因此涉檢信訪工作應當避免分散處置，在嚴格落實首辦責任制和初信初訪工作的前提下形成化解矛盾的合力。

參考文獻：

[1]中央辦公廳信訪局，國務院辦公廳信訪局（合編）.信訪學概論[M].華夏出版社，1991年版.

[2] 林喆.參政權：民主政治的基石[N].學習時報，2004第234期.

[3] 唐龍生、劉菲.論訴訪分離工作機制之構建[J].法治研究2010年第1期，第70-80頁.

[4] 喬元兀，陳建珍：訴訪分離是涉法涉訴信訪工作的必然選擇[EM/OL]，http：//www.dffyw.com/faxuejieti/ss/.

作者單位：重慶市人民檢察院第一分院控告申訴處

責任編輯：張 波