美麗鄉村建設背景下的農村社會治理

李愛紅

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，農村勞動力流動加速，出現了大量的空心村，農村社會治安堪憂。同時，鄉村內部的貧富差距也在加大，社會矛盾越來越突出，群體性事件也處于多發態勢。農村的社會治理在當前的整體社會治理中，是個薄弱環節，勢必會影響“建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村”的目標。

黨的十八屆三中全會明確指出：改進社會治理方式。從“社會管理”到“社會治理”，一字之差，蘊含了我黨推進國家治理體系和治理能力現代化的重大變革。同時，十八屆三中全會的決議以賦予農民更多權利和利益、推進城鄉發展一體化為主線，明確提出了“三個賦予”、“七個允許”、“四個鼓勵”、“五個保障”、“六個推進”、“三個建立”、“六個完善健全”、“四個制度改革”、“五個城鄉統籌”的農村改革任務和舉措。因此，完善農村社會治理，是新時期農村改革發展的一個重要組成部分。筆者認為：農村社會治理，可以界定為：各級政府、農村自治組織以及社會其他組織，為建設社會主義新農村，對農村的各項社會事務進行管理，協調各方面的利益關系，化解農村社會矛盾，解決農村現實問題，保護村民合法權益，保護農村生態環境，保證農村可持續發展的一系列管理活動。

一、美麗鄉村建設背景下的農村社會治理存在的問題

（一）管理模式固化

農村社會治理主要是基層政府和村民自治組織的管理，雖說現在多是強調村民自治組織的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，而且政府的職能也一直在轉變，但是政府重管理輕服務的管理方式依然存在，對于農村的各項事務，雖說放手讓村民自我做主，在不同程度上，仍然通過種種途徑插手干預。從民主選舉到民主決策、民主管理、民主監督各個階段，都有政府或多或少的影子。雖然《村民委員會組織法》明確規定鄉鎮政府對村民委員會的工作是指導、幫助和支持，不能干預，但是在不少地方，鄉鎮政府用干預代替指導幫助，甚至認為有些干預手段就是指導幫助，破壞了村民自我管理的主動性和積極性，影響了村民自治組織管理作用的發揮。

基層政府在管理手段上，很多情況下依然沿用的還是以前的行政手段，忽視民意甚至是漠視民意，出現利益紛爭，首先想到的不是通過法律程序來解決，而是寄希望于政治強制，即使政府的作法最終結果對村民有益，但是卻因為管理手段和方式的緣由，讓村民很難接受，甚至還會造成對立局面。最近幾年來各地農村發生的群體性事件，大多都是侵犯村民權益，且手段粗暴。

（二）“兩委”矛盾依然突出

對于這兩個村級治理組織的職責，相應的法律法規也有明確的規定。《村民委員會組織法》第2條規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。

而《中國共產黨農村基層組織工作條例》對黨在農村工作的職責也作了詳細規定，“討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題；領導村委會和其他群眾組織，支持和保證村委會及其他組織依照法律和章程充分行使職權；搞好本村的社會主義精神文明建設、社會治安和計劃生育工作；領導和支持集體組織管理集體財產”。

從以上規定可以看出，黨支部和村委會這兩個自治組織的職責，存在大量的交叉和重疊，實際上這正契合了黨支部領導村委會工作，村委會對村務享有自治權但要服從黨的領導。只是，黨支部主要是對上級負責，而村委會主要是對村民負責，所以導致這兩個組織在實踐運作中矛盾不斷，沖突不斷，雖然在實踐中為解決這個問題也有不少創新，比如“兩票制”、“一肩挑”等，但兩者的矛盾并沒從根本上得以解決。

（三）法律規范操作性差

農村社會治理，是在依照法律法規規定的前提下進行的。特別是村民自治組織——村委會的職責，《村民委員會組織法》都做了詳盡的規定。但是，卻存在不盡人意的地方。比如最大的一個問題，就是法律規定含糊，欠缺操作性。《村民委員會組織法》第5條規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。第36條第3款規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正”。法律前面規定了責任，后面也有相應的懲罰措施，但是，卻存在問題。在具體實踐中，哪些是村民自治范圍內的事項沒有明確的規定，這樣，鄉鎮政府是否干預了村民的自治事項就很難確定，相應的懲誡也難以落實。

（四）干部隊伍弱化

干部隊伍弱化這個問題主要是存在于空心村，或經濟欠發達的鄉村。目前在我國農村，特別是在城鎮化進程中，大量農村勞動力外流早已是個不可逆轉和不可阻擋的發展趨勢。這樣一來，農村的青壯年勞動力大多都已流動出去，留下來的，也多是年老、體弱或婦孺等人群，有些地方的村委會成員主要是由50、60歲以上的黨員組成，這一部分人無論是在管理思想，還是在管理方式上，可能都會存在著與變化發展中的實踐不相吻合的地方，這樣，就給村民自治帶來了難題。雖然這幾年，國家推行了大學生村官、“三支一扶”等扶持政策，但干部隊伍弱化這一問題并沒從根本上得以解決。

另一方面，就是在我國西部，特別是經濟欠發達，發展較為落后的廣大農村，村民自治的經濟基礎基本上喪失。村集體基本上沒有什么資源可供村委會經營，也沒有多少資金讓村委會為村民謀福利。因為村委會不能為村子發展、為村民帶來一定的實惠，所以，村民根本沒有政治參與的熱情。不僅村民感到失望，就連村干部也沒有任何動力，有的地方甚至還出現了村干部掛印而去的情況。

（五）村民權利意識錯位

有些村民的素質相對不高，這在一定程度上弱化了農村社會治理組織的作用。由于信息的暢通性以及農村勞動力的流動性，現在的農民和以前的農民相比，已經不可同日而語，現在的農民越來越注重自己的權利，越來越強調自己的權利，當然這是好事，說明農民的自我意識已完全覺醒，但問題是，有的農民不知道自己應該享有哪些權利，或如何正確地行使這些權利。甚至有的農民只想要權利，卻不愿履行自己應該履行的義務。村民會議討論的事項對自己有利的就參加，沒有利益只有義務的就拒絕參加，甚至以沒有參與為理由拒絕執行村民會議通過的決定，這樣一來，就給本村的村民自治帶來一定的障礙。

三、美麗鄉村建設背景下農村社會治理制度的創新

由質檢總局、國家標準委2015年5月27日發布的《美麗鄉村建設指南》的國家標準，已于同年的6月1日起正式實施。美麗鄉村建設國家標準的實施，為鄉村建設提供了明確的標準要求，同時，農村的社會治理制度也必須有相應的創新和調整。

（一）管理模式的有效調整

農村社會治理不僅是指各級政府對農村事務的管理，同時也是村民自治組織的自我管理。政府管理可以看作是自上而下的管理，而村民自治可以看作是自下而上的管理，這里的自下而上可理解為基層為上層提供管理實踐和經驗。那么，農村社會治理在由各級政府進行的同時，也需要充分發揮村民自治的自我管理“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理格局”。這種社會治理的新格局分為四個方面，其中社會協同、公眾參與包括了社團、行業組織和社會中介組織在這其中提供服務、反映訴求和規范行為的作用，以期形成社會治理和社會服務的合力。《美麗鄉村建設指南》的總則部分，第1條就明確說，堅持政府引導，村民主體、以人為本、因地制宜的原則，持續改善農村人居環境。實際上是與創新后的社會治理格局相契合的。通過發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府的行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

（二）法律制度的及時跟進

黨的十八大在的社會治理格局上，又增加了一個方面，就變為“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。法治保障是我們社會治理，特別是農村社會治理順利進行，取得良好效果的前提保證。現在我們強調依法治國，建設社會主義法治國家，一切行為、一切活動都應納入法治的軌道。農村社會治理同樣也不例外。社會治理進程中的黨的領導即是黨依法領導，政府負責依據的也是法律規定，村民自治活動必須依法進行。那么法律制度必須順應時代現實的需要，及時有效的跟進。

創新首先是對現有規則或秩序的一種突破，是一種量上，甚或是質上的變更、調整。要使這種突破或調整得以被確立或有權威性，必須征得法律的認可和確認。

比如村民自治，首先是一種自發的治理模式創新，而后才被國家政權拿來作為整合及控制鄉村社會的制度化工具，這一制度創新經過實踐檢驗后，寫入憲法，確立其在憲法中的地位。隨后制定了《村民委員會組織法》，賦予其法律上的保障。

黨的十八屆四中全會對立法和改革的關系作了明確規定，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革社會發展需要”。

同樣，農村社會治理制度的創新也需相應法律制度的跟進。《村民委員會組織法》是對村民自治組織的規范和調整，《土地承包管理法》是農村土地流轉順利進行的保證，《社會保險法》的完善是建設覆蓋城鄉居民的社會保障制度的前提。這些法律法規在農村社會治理制度的創新中都是不可或缺的保障。

同時，通過加強農村法制建設，完善涉農法律法規，增強依法行政能力，強化涉農執法監督和司法保護。加強農村法制宣傳教育，做好法律服務，提高農民法律意識，推進農村依法治理。

（三）民眾積極性的充分調動

村民自治是農村社會治理的一種基本形式，村民會議和村民代表會議是代表村民權利的權力機構，與村民利益密切相關的事項，都需要村民會議或村民代表會議表決通過才行。所以說，農村社會治理的順利進行，必須要有民眾的積極參與才行。

1987年11月，在通過《村民委員會組織法（試行）》時，彭真就說過，“村民自治，實行直接民主，是最廣泛的民主實踐。農民把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力”。正是基于高層的信任和支持，村民委員會這一村民自治組織才如火如荼地發展起來，并在農村社會治理的實踐中，起到了舉足輕重的作用。

《美麗鄉村建設指南》的總則中強調，“村務管理民主規范，村民參與積極性高”。在村莊規劃中指出，“村莊規劃應經村民會議或村民代表會議討論通過，規劃總平面圖及相關內容應在村莊顯著位置公示，經批準后公布、實施”。這些規定都是相信群眾、尊重群眾的體現，并通過健全村民自治機制等方式，保障村民參與建設和日常監督管理，調動群眾參與的積極性，充分發揮村民主體作用。

（四）完善預警機制的建立

最近幾年來，農村社會矛盾集中，沖突不斷，群體性事件頻發，究其原因，在前面問題分析里也提到了，當前農村重事后補救性管理甚于風險的事前預防。所以，現在當務之急的，是要建立完善的預警機制。

十八大報告中明確提出，“要圍繞構建中國特色社會主義社會治理體系，……加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會治理機制”。

禍患積于屑微，沖突發生，群體性事件暴發，最初并不是毫無征兆的。通常都是由于矛盾沒解決或被忽視，才導致矛盾日漸積累，最后尖銳化以致暴發，甚至發展成為群體性事件。所以，如果把社會治理的關口前移，變事后補救為事前預防，相當多的矛盾是可控的，并且可以得到妥善解決。

實際上當前實踐中，預警機制在各個地方早已建立，只是并沒有引起足夠的重視，或者預警的各方面工作沒有做到位。在以后的工作中，應全方位建立矛盾排查機制，針對重點時期、重點地域、重點對象進行排查，及時發現矛盾，處理矛盾，盡量把矛盾化解于萌芽狀態。同時也要暢通訴求表達機制，充分聽取了解群眾的意見，對群眾的利益訴求不忽視更不漠視，并對合理的訴求及時回應，維護群眾的合法權益，減少矛盾沖突的發生。當然，還要完善輿情疏導機制，當前的群體性事件，其中參與的一部分群體是不明事實真相的群眾，如果矛盾發生，第一時間就將信息公之于眾，讓群眾了解事實的真相，向不明政策的群眾詳細解讀政策的規定，變堵為疏，矛盾勢必會減少，沖突以至群體性事件就極可能得以避免。

本文系2013年度社科規劃培育項目（2013pysh01）階段性成果

參考文獻：

馮海發.為全面解決“三農”問題夯實基礎[N].農民日報.2013年11月18日.

作 者：中共重慶市委黨校法學教研部副教授

責任編輯：張 波