探析協同治理新路徑 構建危機管理新常態

陳釔曈等

本文將對登革熱在廣州市的歷史狀況和疫情應對形勢進行描述，從而對2014年的登革熱疫情作出性質界定——突發性公共衛生事件，闡明應對公共衛生事件的重要性；針對登革熱在廣州長期存在的形勢，闡述政府建立協同治理模式的必要性、重要性。同時，引入協同治理理論，并對公共危機協同治理進行概念和理論范疇界定，運用該理論，結合實際的登革熱危機應對案例，分析當前廣州市政府協同治理的現狀和運行機制，對政府協同治理的模式和具體實施過程中的經驗進行總結。找出協同治理存在的問題及原因，并提出建議和解決方案。

一、引言

2014年，登革熱席卷羊城，以政府為主導的各主體都加入了“撓‘羊癢”持久戰。這是一場罕見的人蚊大較量。從年初廣州市報告輸入型病例開始，登革熱復蘇，悄然來襲。進入3、4月，受氣候影響，蚊媒密度驟升，登革熱發出疫情信號，全城各主體反應滯后。從6月到8月，登革熱疫情進入擴張期，開始引起政府重視，但處置盲動。9月，登革熱進入爆發期，疫情呈現多點開花局面，人蚊對峙，高熱難退。在政府主導下，各主體協同參與，形成了一道從“防”到“控”的防線，向登革熱發起了戰略反攻。10月中下旬，疫情出現轉折，登革熱新增病例開始回落，疫情步入穩定期。11月以后，登革熱疫情趨于穩定，開始步入休眠期，但防控形勢依然嚴峻。

二、理論依據

協同學是由德國物理學家哈肯創立的一門“協同作用的科學”，形成于20世紀70年代，主要研究系統中各個子系統間的相互競爭與合作。治理理論在20世紀80年代興起于社會科學領域，治理指為了達到公共利益的目標，政府組織和第三部門、盈利性組織、公民等眾多行動主體相互協作，分享公共權力，共同管理社會事務的過程。在協同學理論和治理理論的基礎上，形成了協同治理理論。

三、現狀分析

2014年，廣州市政府在常規應急機制的基礎上，針對疫情新形勢采取了非常舉措，表現在組織管理和具體工作兩方面。

組織管理：廣東省政府啟動了重大疫情Ⅱ級應急響應，廣州市政府啟動較大疫情Ⅲ級應急響應，Ⅲ級應急響應由市衛生局、市城管委（市愛衛辦）聯合組織先期處置。隨后，市衛生局制定了Ⅲ級疫情應急預案。在Ⅲ級應急反應機制下：

一是成立了廣州市突發公共衛生事件應急指揮部，其辦公室設在市衛生局，市長牽頭，衛生局組織協調，統一領導疫情處置工作，組織指揮部各成員單位按職責分工開展疫情處理。在市長的牽頭統籌和協調下各部門職能的整合性加強，有利于統一調度。應急指揮部在市長主持下定期召開疫情處置會議，有利于各部門加強溝通的同時提高最高決策指令下達的效率和執行的力度。

二是形成了以衛生局、城管委（愛衛辦）為中心，通過其下屬部門（機構）和其他部門、醫療機構、基層組織和媒體向外輻射，最后到達居民的聯防聯控機制。其中，政府宣傳部和疾控中心與媒體在信息上溝通合作。從2014年9月1日起建立疫情和蚊媒密度每日通報制度，通過政府門戶網站和媒體進行網絡直報，主動、及時地向媒體提供疫情信息，并與媒體合作發布疫情信息。

Ⅲ級應急反應機制下各主體組織結構和職能如下：

四、存在的問題及原因

從案例事件發展的整體過程來看，2014年的登革熱危機處理中整體存在的問題是政府在此次登革熱公共危機中是一個大包大攬的角色，幾乎涵括了全部的工作，導致了公共資源的配置浪費。這是由于在應對這次危機時沒有形成一套運轉良好的協同治理機制。

（一）政府內部各部門之間缺乏協同

1.愛國衛生運動開展阻力很大

在目前的公共衛生事件反應機制下的政府部門組織框架中，負責組織協調愛國衛生運動的愛衛辦在整個體系中基本處于游離狀態，難以獲得其他政府部門的大力支持。正因如此，在這次登革熱疫情防控戰中，基本上是靠政府動用大量的財力、物力進行消殺工作，居民很少能夠參與到個人或家庭的防控工作中。對個人或家庭來說，消殺工作的成本是很低的，也能夠落實到區域內的每一個點。但這一工作如果僅由政府來完成，一方面總社會成本會因為基數的效應被放大，造成大量公共資源的消耗，而這些資源原本沒有必要被過度消耗，導致公共資源配置的低效率；另一方面，政府力所能及的工作范圍也只能覆蓋人流量大的公共場所，從宏觀上（外環境）解決蚊媒密度高的問題，但無法解決具體到內環境每一個點的衛生整治問題，這導致登革熱疫情長時間活躍，無法根治。

愛國衛生運動開展困難也從側面反映了目前政府在處理公共危機時的一個癥結所在——片面重視危機發生后的處理，而忽略了危機發生前的預防工作。危機發生后的處理能夠快速地反映某一級政府的工作績效，但這只是亡羊補牢，不能把公共利益的損失減到最低；相反，前期的預防工作卻很難在當前的績效評估機制中反映出來，但這些工作的開展確實是損失程度最小化的重要保障。

2.缺乏專門獨立的核心機構直接負責

廣州登革熱防控組織體系是多級（多部門）分工，降低了防控措施落實效率和信息傳達效率；衛生行政部門衛生局等負責多項傳染病的防治工作，難以實現登革熱全年有效防控。

2014年的登革熱防控戰取得的成效表明，廣州市政府內部本身已形成一套非常完備的應急預案，根據預案的指引理論上可以應對登革熱疫情。但在實際的操作過程中，整個聯防聯控體系中的各個主體，包括以衛生局、疾病預防控制中心為代表的主要政府部門和事業單位、居委會、大中小型醫院等，都是每次疫情高發時才被臨時整合形成體系的。除了疫情高峰期之外，這些組織之間關于登革熱防控方面的聯系很少，這就會導致在實際工作中出現各種問題，如由于各個部門在疫情高峰期過后沒有把各自負責的工作系統地整理成資料，導致以后的防控工作沒有一個成體系的總結分析作為參考。因此，歷年的防控工作很難保持連續性，防控工作不能實現累積疊加的效果。

分析：從協同治理理論來看，這兩個問題都體現了政府內部各部門之間的協作存在問題。愛衛辦與其他部門沒有形成規范的協作機制；衛生局牽頭的參與聯防聯控體系的各個部門之間缺乏協調性和有效的溝通，部門內部的人員缺乏連續性，導致防控工作的決策和執行缺乏連續性。在應對登革熱危機時，就政府內部對公共權力和資源的分配而言，各個部門并沒有以最優或者較優的方法來劃分公共權力，而是存在著分配不均勻、流通性弱等影響有效配置的問題。分配不均勻導致部分重要的部門，如愛衛辦沒有得到足夠的資源和權力來開展工作；流通性弱導致各部門在合作完成一個工作的過程中各自為陣，沒有形成對外的統一主體。這些問題在現實中的表現就是重要的愛國衛生運動開展緩慢，防控工作的開展沒有持續統一的方向。而公共權力的運用不當就是公共資源配置浪費的體現。

（二）政府與居民之間缺乏自下而上的信息反饋機制

如圖2所示，在整個結構相對緊密的聯防聯控體系中，自上而下的組織框架基本上是以衛生局為起點，信息逐層向下傳遞最終到達居民。但從自下而上的方向看，信息流通仍存在問題：缺乏完善的意見反饋機制。由于沒有一條從居民直通到衛生局等上層行政部門的渠道，居民只能借助與其緊密接觸的居民委員會表達自己對登革熱的訴求和想法，再通過居委會逐層向上匯報，這樣的反饋機制無疑是滯后的，并且出錯率極高。

分析：從協同治理理論來看，這個問題體現了政府與居民協作方面存在的不足。如圖2所示，政府和居民分別是整個體系的起點和終點，他們之間的關系很大程度上反映了這個體系的基石1的穩固程度。公共權力是由居民賦予政府的，因而居民對政府的監督反饋是公共權力有效行使的保證。對這次登革熱公共危機來說，缺乏有效的居民監督反饋機制，導致公共資源的浪費，對居民本身及政府的公信力都產生了不利影響。

（三）政府與媒體、非政府組織、企業缺乏協同

1.在政府與媒體的協同方面，政府與媒體的關系是有限的合作關系。

政府為媒體提供疫情資料，媒體自行編撰新聞稿，這種關系并沒有最大程度地發揮協同的優勢，導致政府與商業媒體發布的信息存在重復的情況，沒有節省公共資源，還造成了信息資源配置的浪費。

此外，在當時的傳染病通報機制下，疫情到達一定嚴重程度政府才會向媒體通報，加上政府對媒體的傳染病信息發布渠道不暢通，傳染病信息發布權被省一級衛生行政主管部門控制，導致了媒體掌握信息滯后。

分析：在當前的政府與媒體的協作關系中，主要問題在于政府與媒體不能合理地分享公共信息發布權力。一方面，作為更專業的信息發布主體，媒體沒有獲得更大的權力發布有關登革熱疫情的信息；另一方面，通過政府自身的媒介發布的信息受眾面很窄，導致重要信息流通渠道閉塞，信息無法高效快速地到達群眾。疫情信息本身也是一種公共資源的產物，但在利用這種公共資源的時候，政府與媒體在協作上的不平等導致了信息發布遲緩、重復，從而產生資源浪費。

2.政府與非政府組織、企業這些主體在登革熱防控工作中幾乎沒有交集。

分析：協同治理強調系統中的各主體共享信息資源，以自身資源和在危機治理中的作用取得行動地位、權力和相應的責任。在公共危機協同治理中，非政府組織、企業等私人部門也是參與治理的主體，與政府共同構建危機治理系統。在應對登革熱的機制中，雖然政府本身有完善的應急預案，而且有強大的資金、技術支持，但沒有發揮非政府組織、企業的作用，一方面造成了公共資源的大量消耗，政府應對也凸顯了人力資源不足；另一方面削弱了社會自我組織管理的能力，造成了弱小的公民社會。更重要的是，非政府組織、企業這樣的主體在某些工作的具體執行上確實是優于政府的。比如防蚊滅蚊宣傳由非政府組織來開展的話，群眾的接受度會比較高；疾病監測由專業企業來開展準確度也會更高。

五、結語

我國經濟社會進入發展轉型期后，危機治理已成為政府管理的新常態。在全媒體環境下，作為單一主體的政府難以有效利用大量公共資源，不僅加重政府治理成本，而且影響危機應對效果，乃至造成極大損失。協同學和治理理論為公共危機管理提供了新的研究路徑。本案例根據公共危機協同治理理論，對廣州登革熱公共衛生事件應對進行分析研究后，找到了形成多元化協同共治格局，逐步構建政府危機管理新常態的新路徑。由于理論的局限性和現實因素的影響，協同治理在操作中并不能完全達到公共利益最大化和損失最小化，但在中國公共危機治理中已開始實踐和發揮作用。

作者單位：中山大學

責任編輯：馬 健