合謀的制衡：以激勵性規制理論優化地方政府與社工組織關系

吳世坤

一、地方政府與社工組織的關系——基于合謀理論視角

（一）政社合謀的形成過程

政府購買社工服務是指政府以提供資金為主要形式，購買社工組織提供的承包服務，雙方以合同規定的權利義務關系來實現特定公共服務目標的機制。地方政府在購買公共服務過程中可能會為了最大化自身利益而與社工組織合謀。公共服務購買實踐中，規制框架通常由政府高層制定，并且委托地方政府相應部門作為監管人設計及執行規制的詳細條款，規制實施中監管部門與社工組織可能形成聯盟，合謀達成委托人無法觀察到的子契約，以損害委托人和公共利益為代價增大自身利益。

政府購買社工服務模式的不同，其合謀的可能性也有差異。從實踐看來，地方政府向社工組織購買公共服務的模式有四種：獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、依賴關系競爭性購買、依賴關系非競爭性購買。四種模式中地方政府與社工組織的關系越來越親密，雙方合謀的可能性逐漸增大，而且現實中四種模式常會隨著購買階段的推進而依次演化。如梯若爾指出的那樣，合謀往往發生在具有長期合作關系的組織中。

（二）政社合謀的表現形式

世界范圍內，政府與社工組織的合謀表現為地方政府部門與社工組織的雙向依賴，或者雙方人員關系的親密化。在中國，政府與社工組織存在“天然的層級關系”，合謀通常是政府作為“上級”對社工組織進行機構和人員的嵌入，以及購買過程的形式化，社工組織則是為了資源和合法性而主動依附政府，主要表現為：第一，招投標制度形同質異傾向的合作組織。地方政府影響競標和評標過程，有時為了避免流標現象，地方政府竟然鼓勵有關系的社工組織陪標，各社工組織輪流坐莊，評標過程同樣有人為操控；第二，地方政府對社工組織進行精英吸納和組織引導。地方政府選定人員作為社工組織的核心成員，還通過設置管理制度的方式來實施對社工組織的管理，除了正式規則，還有相當多非正式的“潛規則”成為社工組織的日常行為準則；第三，社工組織的依附。社工組織為了資源和合法性的獲得而主動接觸并迎合地方政府，以依附政府為目標，或多或少忽略了自身作為公共服務提供者的身份，忽視民眾的真正需求和切身利益所在，更多時候跟著地方政府的政策需要走。

二、地方政府與社工組織形成合謀關系的原因

（一）缺乏社工組織效率識別機制

上級政府的規制制度并沒有為地方政府提供完善的社工組織效率鑒別機制，鑒于招投標的成本較大，而且與不熟悉的社工組織磨合需要重新花費成本，地方政府會形成路徑依賴而選擇之前合作的組織再次作為服務代理人，上級政府也沒有實時對地方政府進行考核，合謀在多次購買之后形成。

（二）規制制度的執行成本較大

合謀的收益不但表現為金錢等物質資產，還包括地位、榮譽、政績等無形資產，已有規制制度很難監督隱蔽的收益。此外，地方政府提供公共服務較差則會受到上級的懲罰，為了規避懲罰，地方政府寧愿與社工組織合謀，地方政府與社工組織達成隱蔽的子契約，當合謀的收益大于不合謀的收益，規制的執行成本大于子契約的成本時，合謀就成為占優策略。

（三）規制制度賦予監督者較大的自由裁量權

地方政府擁有能為社工組織帶來額外收益的權力，而且這個權力很難受約束。此外，地方政府還具備能夠影響社工組織績效評價的權力，合謀隨著尋租而發生。自由裁量權還表現在利益的自由分配上，收益分配機制讓合謀能夠在隱秘的狀態下完成，而且分配機制能夠對各方起到激勵作用，如果規制制度無法深入化解分配制度，也就不能很好規避合謀的發生。

（四）規制上的信息不對稱

政府購買中各主體存在信息不對稱，首先是地方政府作為監督人對社工組織的信息不對稱，其次是上級政府作為委托人對地方政府的信息不對稱，而社工組織作為代理人相對于委托人和監督人擁有公共物品信息優勢。為了獲取更多的信息，地方政府與社工組織合謀，上級政府處于被“蒙蔽”狀態。多重的信息不對稱促進了合謀發生的可能性。

三、制衡合謀的對策思考

（一）以“合同菜單”為工具鑒別社工組織的真實效率

為了避免信息不對稱，地方政府可以以“合同菜單”為工具，其中第一種合同是固定價格法合同，社工組織的服務成本、利潤、風險自負；另一種合同是成本加成法合同，地方政府完全承擔社工組織所發生的成本，并保證一定比例的利潤率。如果社工組織屬于高效率低成本類型，它應該會選擇固定價格合同，從而獲得更多收益。反之，如果社工組織屬于低效率高成本類型，它就只能選擇成本加成合同，以獲得穩定的收益率。確定了社工組織的效率類型之后，在確保社工組織不虧損的前提下，社工組織可以分享降低服務成本帶來的一部分收益。可見，激勵和較少投入二者不可兼得，設計最優的激勵性規制機制就是要根據各方所擁有的信息情況、交易成本以及法律制度的約束，合理地利潤分享和成本共擔。

（二）降低社工服務購買中地方政府的判定權限

社工組織之所以會依附于地方放政府，很大原因之一是地方政府擁有能決定社工組織發展命運的自由裁量權，包括決定組織設立和關閉權、資源劃撥權、績效評價權等權限，尤其在我國，行政權力仍能夠干預市場的運行方向。社工組織為了生存和發展，必然離不開政府的“關照”。這也就解釋了為什么盡管開始是獨立關系競爭性購買，但卻會隨著購買階段的推進，社工組織逐漸不獨立，購買程序逐漸弱化競爭。所以，為了破除合謀，首先得降低社工服務購買中地方政府的判定權限，正如梯若爾所說的，消除合謀必須減弱加在政府身上的社會組織的切身利益。政府的隨意干預少了，對社工組織的影響力自然減少，社工組織隨之會調整戰略，為了在市場上取勝必須注重質量和效率。

（三）通過提供獎勵措施使地方政府享有一部分利益

雖然社工服務的提供不以盈利為目的，但可以適當收費，以激活組織的運轉及工作人員的積極性。而收費就會產生資金的管理和運用，如果對資金規制不當，社工組織會把原本屬于上級政府支付的運營管理資金當作尋租和合謀的本錢，以此謀取不當利益。所以在成果共享原則下，上級政府要讓地方政府享有因社工組織高效運作帶來的部分利益，例如可以通過轉移支付的方式給地方政府獎勵和授予榮譽稱號等，而且原則是社工組織運作越有效，民眾越滿意則地方政府的獎勵越高。將社工組織的效果與政府部門考核適當掛鉤，但不宜形成過高激勵，避免地方政府為了政績而不得不與社工組織合謀。

（四）加大地方政府與社工組織合謀的難度

加大合謀的難度需要從增加合謀的交易成本著手。有交易就會產生交易成本，交易成本包括激勵成本和協調成本，組織一體化有利于減少協調成本，卻需要增加激勵成本；非一體化則有利于減少激勵成本，而需要增加協調成本。合謀傾向于組織的一體化，便于減少地方政府與社工組織之間的協調成本，付出激勵成本。政府與社工組織互動過程中出于理性人的考慮會衡量激勵成本與協調成本的大小然后做出行為策略選擇。在合謀行為中，合謀聯盟雙方利益最大化肯定需要盡量使得合謀交易成本最小化，盡可能減少協調成本。因此，為了有效制衡合謀，就需要提高合謀的交易成本，加大合謀的協調成本，如合謀子契約訂立和執行的成本。另外，需要加大合謀暴露的懲罰力度，并嚴格執行。

（五）減少地方政府與上級政府之間的信息不對稱

信息公開是防范合謀的工具，上級政府作為委托人，地方政府作為上級政府的代理人同時是社工組織的監督人。在實踐中，地方政府更加接近社工組織，掌握著許多上級政府所不具備的信息，首先科層制的層級關系會扭曲信息的傳遞，引發信息失真和損失；其次地方政府有可能會故意隱瞞信息，從而為自身謀取更大的利益。因此，上級政府需要制定強制信息披露機制，將其與考核聯系起來。除了強制性的機制，另外上級政府還需要制定激勵機制，讓信息披露比不披露更加有利，例如參考錦標賽制度對地方政府進行社工服務購買效果評比，激發信息收集和傳遞的動力。

作者單位：西南政法大學政治與公共管理學院

責任編輯：張 波