我國養老產業的現狀、趨勢與政策建議

周文靜

根據聯合國統計標準，如果一個國家60歲及以上人口數量達到總人口數的10%或者65歲及以上人口數量占到總人口數的7%以上，就意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。我國在1999年就步入老齡化社會，根據國家統計局數據：截至2014年底，全國60周歲及以上老年人口為2.12億人，占總人口的15.5%，65周歲及以上人口為1.37億人，占總人口的10.1%。預計2020年我國老齡人口將高達到2.43億，約占總人口的18%。隨著人口老齡化程度的不斷加劇，養老問題已經成為全世界都需要面對和解決的重要問題。

一、中國養老產業發展現狀及趨勢

（一）中國養老文化背景

孔子論孝，“父母在，不遠游”，尊老、養老為“孝”之實。有著“孝義”思想沉淀的中國傳統文化背景，人們習慣于三代同堂的生活方式，尤其重視家庭觀念，千百年來，我國一直采用家庭養老的傳統模式。隨著社會發展，越來越多的中國家庭呈現核心化、小規模化趨勢。隨著人口老齡化現象加劇，特別是“421家庭結構”，甚至“422家庭結構”（雙方均為獨生子女的夫婦允許生兩個孩子）日益增多，子女贍養老人的負擔越來越重，傳統家庭養老方式經受著前所未有的沖擊。同時，人口跨地域流動加劇，我國空巢老人越來越多。而即便是與父母居住同一城市的年輕人，在高強度、快節奏工作與生活壓力下，也難以有足夠的時間與精力給予父母更多的陪伴。家庭養老這一傳統養老方式正隨著中國家庭結構的變化悄然向居家養老、機構養老、社區養老過渡。

（二）中國養老產業發展現狀及困境

1.未富先老。一是養老方面的投入與日益增長的老齡化水平不相適應；二是城鄉經濟發展不平衡、區域經濟發展不平衡、群體發展不平衡，導致城鄉區域間財力狀況、不同群體間經濟狀況、生活保障能力相差懸殊，尤其是不同群體可用于養老消費的支出差距很大；三是人民群眾的綜合收入偏低，收入差距懸殊，中低收入占大多數，“無錢養老”、養老消費低迷等現象普遍存在。

2.未備先老。我國人口老齡化超前于經濟社會發展，養老、醫療等問題是在城鄉社會經濟二元結構的背景下同步爆發的，解決起來不僅沒有足夠的時間，而且這些問題縱橫交錯、相互影響，整體上對經濟社會發展造成的壓力有一個放大效應。此外，我們應對老齡化的公共政策體系嚴重滯后于經濟社會事業的發展；社會福利制度體系構建不健全；城鄉二元化背景下的農村老年人福利保障制度嚴重滯后；老年人群增長帶來的需求增長與社會供給不足之間的矛盾日益突出。面對急速的人口老齡化，無論是養老、醫療，還是照料服務體系和公共服務資源分配等社會管理和社會政策體系，都處在“未備先老”狀態。

3.農村養老問題日益嚴重。一是農村人口老齡化速度和程度均高于城鎮；二是農村老年人口城鎮化水平滯后于總人口城鎮化水平；三是農村老人收入來源極其有限，大部分農村老人缺乏穩定的收入，對額外用于養老的支出負擔乏力；四是集體福利日趨弱化，大多數村集體經濟對農村養老福利的貢獻微乎其微。對農村人口仍占據一半以上的中國而言，農村養老問題面臨巨大挑戰，農村老人的養老將成為檢驗中國現代化進程的一把標尺。

4.城市養老困難重重。一是用地難。城市中，養老用地可能會有國有土地、廠房租用、養老綜合用地等非常復雜的方式，加之城市發展逐漸飽和，可用地塊資源日漸稀缺，城市中養老項目落地存在很大難度。二是融資難。養老服務投資大、風險大、收益低、民資進入門檻高、投資者利益得不到保障。三是政策落實難。國家及各級政府制定的養老服務業政策，落實起來有困難，再好的政策不能落實也是“一紙空文”。四是運營難。目前，民辦養老機構營利的很少，雖然一方面是行業自身發展的規律的原因，但大部分民辦機構飽受缺乏后續資金、管理人才、護理人才、管理理念的制約。五是專業人員少。養老服務人員薪酬待遇低、勞動強度大、社會地位不高、專業技能欠缺，造成人員流動快，用工荒問題成為制約養老產業發展的一個瓶頸問題。

（三）中國養老產業發展趨勢

1.養老產業將成為國民經濟的重要組成部分。隨著人口老齡化的日漸加劇，老年人口的需求和消費不斷增長，養老產業將擁有越來越大的發展空間，我國老齡產業在未來國民經濟增重中具有關鍵地位。

2.機構養老將快速發展。從全國情況來看，入住養老院所的老年人比例很低，養老院所總床位數僅占老齡人口總數的l%，與發達國家5～7%的比例差距很大。根據目前我國人口老齡化發展速度來看，我國老年人口將以每年3%以上的速度增長，如此快速的增長速度，加上家庭結構、代際關系、倫理觀念等帶來的家庭養老功能的逐步弱化，社會對機構養老的需求勢必越來越大。

3.居家養老仍將是主要的養老方式。我國幾千年的文化傳統觀念以及老年人對家庭親情和環境的眷戀，使得絕大多數老年人趨向于居家養老。據調查，在我國有95%的老年人不愿住養老機構，而我國大多數老年人集中在農村，除了有穩定收入的老人外，大多數老人只能依靠家庭養老。

4.社區養老的地位和作用日益顯現。一方面，我國老年人選擇居家養老的占絕大多數，另一方面，家庭結構的小型化和空巢家庭越來越多，帶來家庭養老功能的弱化，勢必增加老年人對社區養老服務方式的需求。不僅如此，隨著經濟的發展，人民生活水平不斷提高，老年人對社區養老服務的需求也逐步細化，要求也越來越高。

5.志愿者服務組織化、規范化和系統化。志愿者服務是社會文明、社會進步的一種重要標志。在發達國家，志愿者是養老服務領域一支十分重要的力量，很受老年人的歡迎。我國現已形成省級、地市級的協會，并建成志愿者服務管理網絡，基本已實現組織化，將來隨著養老服務需求的日益增多，在養老服務方面的志愿服務將日漸規范化、系統化。

6.服務手段信息化。隨著電子信息產業的迅猛發展，養老服務對信息化服務的需求也越來越大，充分利用信息技術手段建立老人服務網絡，是我國未來社會養老服務發展的一項重要內容。

7.人性化服務理念突出。隨著社會的發展，我國養老產業將不僅僅是對老年人物質生活的滿足，更多的會注重人性化的服務理念和對老年人精神生活的充實。

二、對中國養老產業發展的幾點建議

（一）發揮政府的保障和引導作用

1.加強頂層設計。政府在養老產業發展過程中，需要進一步轉變職能，更多地轉向法規規劃和規則的制定、標準的設定，更多地側重監管和服務。

2.加大財政投入力度。財政資金投入要更多地向農村養老服務傾斜。同時，推動養老服務業發展，需要政府和社會力量共同參與，政府有限投入要起到杠桿作用，撬動社會資本投入到養老產業中來。

3.加大基礎設施建設。政府加大基礎設施建設，完善老年服務設施及功能，首先是對困難老人的保障作用。對于生活困難的老人，政府應主動承擔責任，保障老年人的基本需求。引導和調整養老服務模式，更加突出社區和居家養老，將機構養老更多用于政府保障“三無”、“五保”等特殊困難老人、失能半失能老人，從而體現出政府“保基本、兜底線”的作用。

4.加強引導和監督。養老本質上是一種社會公共事務，應依靠政府來引導，納入社會管理和公共事務管理范疇。從國外的經驗來看，養老的法律和服務標準需要政府制定，服務質量和服務水平需要政府監督，支持政策需要政府出臺，全社會敬老愛老的氛圍需要政府引導，老年人的權益也需要政府保障和維護，特別是養老服務網絡，更需要在政府的引導和監督下建立。引導社會資金參與老年服務發展，國家政府必須轉變職能，發揮市場配置資源的決定性作用，把行業管理和服務職能主要交給社會組織，使其擔負起專業化養老服務提供者和服務行業管理者的功能，政府主要重點工作是監督，政府不再扮演唯一社會養老服務提供者。

（二）調動家庭和社會力量的積極性

1.重視家庭在養老中的作用。養老是全社會的共同責任。從國外經驗來看，政府、家庭、社會都發揮著重要作用。由于獨立意識越來越強和家庭養老觀念逐漸淡化，很多老年人不再和子女生活在一起。但是隨著人們對老年人情感需求認識的不斷深化，家庭的作用在西方又開始引起重視，如有些國家已在探索給予因照顧老人而不能工作的家庭成員一定的補貼或提供彈性工作機會等。當前我國社會化養老服務體系建設“以居家為基礎、以社區為依托、以機構為支撐”的總體規劃中，除了要明確“居家養老”作為養老方式的基礎性地位，還應當思考“家庭養老”，即子女親屬的贍養責任在居家養老乃至整個養老服務體系中發揮應有作用。

2.養老服務社會化，吸引社會力量參與。養老服務社會化并不是政府退出，不再投入和監管，相反，政府的責任更大，更應肩負起養老服務的“脊梁”作用。政府應加大對社會力量興辦養老產業的政策扶持力度，增強社會組織活力，吸引社會力量參與到養老產業發展中來。社會力量、社會投資是發展養老產業的生力軍，政府在加大財政投入、發展養老事業的同時，要發揮好政府的引導和公共服務作用，拓寬投資平臺，吸引整合各種社會力量，采取公辦民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多元資金投入和經營方式興辦規模化、連鎖化養老機構，鼓勵養老機構跨區聯合、資源共享，發展異地互動養老，推動形成一批具有較強競爭力的養老機構，以滿足不同老年群體多元化的服務需求。

作 者：中共重慶市渝北區民政局黨委書記

責任編輯：胡 越