對中國農村土地制度改革的思考

鄧昌君

中國作為農業大國，“三農”問題關系國計民生。黨的十八大指出“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重”，十八屆三中全會提出“加快構建新型農業經營體系”的改革方向。土地是整個社會物質財富的源泉和基石，土地制度集中體現了農村的各種社會關系，是任何農業社會的制度根基，是農村各項制度的基礎和核心。本文試圖通過分析我國農村土地制度的歷史沿革和現行農村集體土地制度的種種不足，在依法治國的背景下，探討農村土地制度改革的現實路徑和方向，提出農村土地所有制在國有化的基礎上實現集體托管、農戶承包經營的對策建議。

一、新中國成立后的農村土地制度變遷

新中國成立后，順應不同歷史時期的現實需要，進行了一系列農村土地制度重大改革和創新，從私有化的土地改革，到互助組、初級合作社，再到土地集體所有的高級社、人民公社，最后到雙層經營、統分結合的家庭聯產承包責任制。回顧不同歷史時期的土地政策，對我國農村土地制度改革具有重要意義。

（一）土地改革階段

中央政府于1950年頒布《中華人民共和國土地改革法》，明確廢除地主階級封建剝削土地所有制，實行農民土地所有制。這是我國進行的一次規模非常大、分配很徹底的平均地權運動，全國約三億無地或少地農民分得約七億畝土地。農民土地所有制和農民個體經營成為土地制度中的主要形式，從根本上廢除了封建地主土地所有制，體現出土地所有權、使用權及其產品占有權的“三權合一”，使農村經濟進入“黃金期”。

（二）農業合作化運動階段

隨著土地改革的完成和社會主義改造的興起，我國農村通過農業合作化運動，逐步建立農村集體土地所有制。首先在1951年建立農業生產互助組，即在土地和其它生產資料私有和農民家庭分散經營的基礎上實行勞動互助。其次是1953年實行初級社，在承認農民土地私有權前提下，農民以土地等生產資料入股，土地使用權轉歸合作社，由合作社對土地統一經營，實行集體勞動、民主管理，按勞分配、按股分紅。最后是1956年建立高級社，在土地等基本生產資料集體所有制基礎上，實行統一經營、集中勞動和按勞分配，入社農民私有土地無償收歸合作社集體所有，取消土地分紅，農村土地制度進入公有制時代。

（三）人民公社化階段

1958年，在高級社基礎上合并升級，掀起公社化運動，實行土地公社所有，“一大二公”、“社政合一”，實行高度集中和高度平均主義。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》確立以生產隊為基本核算單位的“三級所有、隊為基礎”的制度。由于忽視了客觀經濟發展規律，生產關系的巨大變革沒有帶來人們期待的生產力的躍進式提升，到1978年，全國平均每年每人占有糧食大致相當于1957年的水平，近三分之一生產隊連簡單再生產也不能維持，全國農村貧困人口達2.5億，農村生產力遭到極大破壞，國民經濟面臨崩潰。

（四）家庭聯產承包責任制階段

1978年11月24日，安徽鳳陽小崗村18戶農民簽訂的土地承包協議，掀開了中國農村土地制度改革的新篇章。黨的十一屆三中全會召開以來，中國農村土地制度采用漸進的、多樣化發展的制度變遷方式，通過確定土地承包期限以穩定農戶土地承包關系，創新多種類型的土地使用權制度以優化配置土地資源；通過立法允許土地使用權依法有償轉讓等，最終確立家庭聯產承包經營的農村土地基本制度。在堅持集體土地所有制的前提下，建立起土地集體所有，家庭承包經營，統分結合、雙層經營的農村土地制度。該制度實行“交夠國家的，留足集體的，剩下是自己的”收益分配方式，促使生產者追求更多剩余產品的生產積極性，促進了農業發展。

二、現行農村土地制度存在的主要問題

1978年后，家庭承包經營制度作為我國經濟體制改革和社會結構轉型過程中的一種自生性制度安排，取得了明顯成效。但是，該制度下的農村土地產權安排，沿襲了集體化時期“三級所有”產權制度的基本格局，隨著社會主義市場經濟體制的不斷深入發展，在建立和完善市場經濟體制的過程中，其內在缺陷不斷凸現，越來越制約著產權功能的實現。

（一）農村土地產權主體模糊

我國現行法律制度雖確定了鄉鎮、村、村民小組三個層次和社區自治組織、鄉村集體經濟組織兩種類型的農村土地產權主體，但這些法定產權主體不清、名不副實。一是概念上存在模糊性?，F實中，農村土地集體所有是“共同共有”還是“按份共有”，沒有明確規定，“農村集體”和“農民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的、沒有法律意義的集合群體”。二是性質上存在模糊性。鄉村集體經濟組織、村委會和村民小組既不是財產法人，也不是政府組織，不具備作為產權主體的法人資格。法律規定農村土地調整和處置需經村民大會或村民代表會議決定，而現實中，兩者均不是真正掌握權力的機構或組織，難以有效發揮作用，導致農村土地財產責、權、利邊界不清。三是構架上存在模糊性。村委會作為一個自治組織，在國家政權下移、不斷強化對農村控制的過程中，出現了功能異化，事實上承載了政權末梢的功能，在集體農村土地支配上常常以所有者名義尋租，不具備作為集體農村土地所有權代理者而有效行使所有者職能的資格。

（二）農村土地產權權能殘缺

我國實行二元農村土地產權的制度安排，建立在集體所有基礎上的農村土地產權權能呈現出“雙重殘缺”的特征。一方面表現為集體作為農村土地所有者的權能殘缺。雖然法律規定農村土地集體所有，但又對這種屬性作了諸多限制。各級政府自行制定的許多行政法規、規章和政策也對農村土地所有權作出了不同的干預和限制，而且隨意性很大，甚至具有超越法律的效力，使農村土地集體所有的制度安排實質上成為一個空洞的概念。另一方面表現為農民作為農村土地使用者的權能殘缺。農村土地權利是以承包的方式取得并由承包方和發包方約定的合同來規范的，法律并沒有明確界定農村土地使用權的物權性質，對承包經營權的保護也是立足于保護農村土地承包合同關系，這種承包經營權在法律意義上的排他性受到了限制和削弱。

（三）農村土地產權穩定性差

在現行農村土地產權制度安排框架下，農村土地承包關系存在著來自內外部因素的不穩定。一是集體產權固有的屬性和產權制度安排導致不穩定。從集體產權屬性看，集體所有導致地權均分，集體具有分配農村土地的權力，生老病死和人口流動會使集體成員集合體沒有穩定的邊界。另外，合并鄉鎮（村組）改變了鄉村集體的邊界，也會導致農村土地承包關系不穩定。二是農村土地要素相對價格及功能變化導致不穩定。因自然災害等因素導致農村土地自然屬性和生產能力的變化，國家對農村土地經營補貼政策的調整，都會影響農村土地要素的相對價格，農民適應新的經濟機會，會對農村土地產權安排提出新的要求，集體出于各種動機調整農村土地，均會對地權穩定性產生影響。

（四）農村土地產權優化配置不足

市場經濟講求競爭和效率，對資源要求優化配置。優化配置農村土地既是市場經濟的要求，也是農業以及整個社會經濟發展的要求。我國現行農村土地制度不適應市場經濟條件下對土地資源優化配置的要求。一是農村土地的承包經營權流轉受到限制。市場是最有效率的資源配置方式，但市場要發揮作用，必須以資源或資源權利能夠在不同主體之間流動為前提。土地的利用效率，從根本上取決于土地資源的配置是否優化?，F行《農村土地承包法》即使延長承包經營期，仍然存在土地使用上的預期不足。受經營期限的限制，導致預期回報缺乏長遠保障，影響資本投資于農業的積極性。同時，《農村土地承包法》規定，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。但在廣大農村，土地資源比較稀缺，土地承包經營合同簽定以后，退出土地比較困難，讓集體的新成員難以公平享有土地承包經營權利的機會。所以，土地的承包經營權流轉中，在受讓土地方的身份條件、流轉范圍、流轉期限等方面的限制并不合理。二是土地承包經營權主體與土地直接經營主體分離比較嚴重。在我國農村，大量的土地直接經營者并不是土地承包經營權者，這種主體分離的存在會影響到農村土地的優化配置。農戶有權無責，權責不對等，農村出現的大量“拋荒”現象，都是土地資源沒有得到優化配置的表現。隨著社會的發展、城市規模的擴大、城市輻射作用的強化，這種趨勢會表現得越來越明顯。

（五）農村土地經營效率不高

一是家庭經營本身固有的缺陷。由于農村土地產權結構的缺陷，我國農民和家庭的市場主體地位尚未真正形成，當前債權性質的承包關系經常遭受來自外部的侵蝕，難以形成穩定的預期。小農生產經營盲目，規避市場風險和自然風險的能力較弱，經營主體的分散增加交易成本，缺乏強有力的參與市場競爭的經營主體，導致農產品的市場認同度和競爭力與現代市場經濟的矛盾難以得到解決，農村現代化難以實現。二是統一經營層面缺乏活力。家庭承包經營制度中，村社集體主導農村土地經營的空間大大縮小，集體對農村土地的實際控制能力受到政策和法律的限制，在“農村土地集體所有制”基礎上的集體經濟已不具有實際意義。三是政府職能缺位影響家庭經營績效。政府在農村公共產品和公共服務供給上的缺位，使家庭經營缺乏社會化服務的支撐，集體統一經營層面日益虛置化，相應的公共服務供給和需求減少，國家在農業和農村中的經濟技術服務部門不斷萎縮甚至退出，加劇了農村公共服務供給短缺的狀況。四是農村土地條塊分割影響農業產業化進程。農業要實現產業化，就必須實行規模化經營，首要條件是整合農村土地，變分割、零散為相對整塊、集中。在此基礎上，才有可能在相對集中的土地上加大投資力度，嘗試規模經營，進而實現農業產業化。在我國現行農村土地制度下，要實現土地的集中經營非常困難。除開土地的自然地理條件之外，原因主要有二。一方面，在實行家庭聯產承包經營初期，劃分承包地時，依據的原則是按集體人口均分，好壞、遠近搭配。從現行制度施行之初就造成了土地分割嚴重、零散化、條塊化。另一方面，現行土地制度中，土地承包經營權的流轉制度不健全，存在流轉范圍、期限等受限問題。

（六）農村土地產權法律制度嚴重滯后

目前，我國規范農村土地關系的法律制度嚴重滯后仍然是農村土地產權制度建設中的突出問題。從立法思想看，主要把加強政府對農村土地的管理和控制作為立法的出發點和主要手段。從法律的具體規定看，不僅比較分散，而且內容上也缺乏內在的一致性，現行規范農村土地關系的各種法律都存在著不確定性，甚至存在矛盾。這就使不同的對象對法律的理解產生較大的差異，法律解釋和司法實踐中均存在一定的彈性，事實上造成了多規則并存以供選擇的局面。由于這些規則包含不同甚至對立的原則，實踐中必然通過競爭力量被選擇使用，根據利益競爭進入法律程序，經過利益集團的博弈確定利益分配格局。

三、土地國有化是中國農村土地制度改革的現實抉擇

土地作為一種不可再生的自然資源，不僅數量上不能增減，空間上也不能位移，這種屬性決定它天然就應是共有資源，土地的使用不僅關系到使用者的個別利益，而且還會涉及到社會共同利益。從走土地私有化制度的國家來看，土地私有化程度越高，征地拆遷越難，難到一定程度，征地拆遷就進行不下去，從而出現普遍的“反公地悲劇”。日本成田機場無法改建，臺北市無法重建，曼谷不得不在舊城邊上建新房，歐洲老城臟亂差，都是因為土地私有制導致城市建設無法進行，交易成本高到令人生畏。而土地國有化在解決現行農村土地制度存在問題方面有其獨特優勢。

（一）有利于鞏固中國特色社會主義經濟制度

我國憲法規定，生產資料的社會主義公有制是社會主義經濟制度的基礎；國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量?？梢哉f，離開公有制談經濟問題的做法談不上是馬克思主義。農村土地國有化符合社會主義公有制占主導地位的原則，符合人民共同占有生產資料和社會資源的原則。使用權在國家統籌發展的要求下在全社會流轉，可解決集體所有制產生的非常明顯的隔離問題，促進農村經濟進步和發展，有利于鞏固中國特色社會主義經濟制度。

（二）有利于保護土地資源的長期穩定性

土地是人類賴以生存和發展的基礎， 土地尤其是耕地數量有限，其合理開發利用關系到國家能否長期穩定發展。目前我國在耕地保護、城鄉建設用地管理等方面面臨嚴峻挑戰，18億畝的耕地紅線岌岌可危，城鄉建設用地管理混亂、矛盾突出。雖然采取了耕地占用補償、基本農田保護、土地增減掛鉤等保護制度，取得了一些效果，但沒能解決根本性問題。土地國有化后，在保護耕地、保護環境、充分利用和節約土地資源中的諸多問題將大為減少。因為與土地有關的只有國家（包括代表國家管理土地的相關部門）和農民，最多加上開發商，減少了其他不利因素和環節。有了國家強有力控制和農民積極參與，無疑對保護耕地、保護環境、節約利用土地資源大為有利。隨著經濟發展和人口增加土地供給會出現嚴重不足，必然要求國家對其使用加強宏觀管理，使其得到合理充分有效利用。

（三）有利于深化農村土地改革的推進

上世紀70年代末以來的統分結合的家庭聯產承包責任制，使農村經濟呈現了前所未有的發展態勢，但這種通過行政手段即集體按人口均分土地的方式，忽視了市場機制在農村土地配置中的作用，隨著中國市場經濟的深化，其弊端日益凸顯。從完善土地制度的角度看，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現，必須通過深化改革來破解。而完善現行農村土地制度較好的改革模式之一就是推動農村土地承包經營權的流轉。

近年來，我國農村土地流轉及相關法律制度都進行了一些嘗試和探索。1998年修訂的《土地管理法》規定：“土地使用權可以依法轉讓?！爆F行《農村土地承包法》規定：“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品?！薄皣冶Ｗo承包方依法、自愿、有償的進行土地承包經營權的流轉。”……但這些法律法規仍然對土地承包經營權流轉存在諸多制約。如土地產權界定不清、流轉方式比較狹窄、流轉糾紛解決機制缺失、現行法律法規的相互沖突等。加之土地流轉程序、內容、行為不規范，市場機制、監管機制尚不完善等諸多因素，阻礙了農村土地流轉的規范有序進行。這些問題的存在，從根本上講，是現行農村土地制度存在問題的具體表現。土地國有化后，國家就能直接控制土地，建立統一流轉程序、平臺和標準，完善市場機制和相關法律法規，推動一系列改革措施，從而進一步深化土地制度改革。通過土地國有化必將再釋放土地改革的紅利，為中國經濟可持續發展提供新的更廣闊的空間和舞臺。

（四）有利于維護社會公平正義

農村土地國有化有利于解決因土地征用、人員增減而產生的系列矛盾。國有化后，只存在一次性國家補償，以后國家和企業征用土地僅僅需要支付地上附屬物補償，以及違約補償，且具有明確的補償對象，克服了過去農村土地征用中承包人與村集體、企業、國家等的矛盾。保障失地農民利益，不僅要合法，也要盡量合情合理。在現行土地制度下，一些沿海發達地區、大中城市、新開發區的近郊農村，正在形成一個特殊利益遠高過外來務工人員甚至城市市民的土地食利群體，我們應避免在政策層面繼續強化、擴大他們的利益。土地國有化將徹底改變勞動和資本的關系，只有國有化后，階級差別和各種特權才會隨著他們賴以存在的經濟基礎一同消失，也為消除兩極分化和農業生產者全社會范圍的共同富裕奠定了制度基礎。同時，有利于從政策上推進公平正義建設，比如：推進勞保、醫保、教育、住房、社會福利等改革。

（五）有利于推進新型城鎮化建設

解決三農問題的根本途徑是要加快城鎮化建設。在城鎮化進程中，鄉鎮周圍逐漸成為農民聚集區域，農民有向這個農村經濟中心遷移的利益驅動。在此過程中，土地國有化有利于解決建設用地緊缺問題，為征地拆遷的法治化、規范化、公平化奠定基礎，為越來越艱難的征地拆遷開辟通道，城市周邊郊區的農業用地，可以直接轉成城市建設用地，有利于新型城鎮化規劃，防止出現貧民窟、城中村，滿足城鎮化建設需要。同時，農民進城落戶變成市民，節省出的農村相應的集體建設用地可以滿足城鎮化建設需要，還可更大程度地改善居住環境。

（六）有利于提高農村土地使用效益

土地與農民有著緊密的利益關系，現實社會中，很多農民不從事農業生產，大量土地荒廢，但他們不會主動放棄土地，造成土地資源嚴重浪費。土地國有化后，國家依法給予補償，農民與城市居民一樣，可以根據自己發展需要在城鄉流動，城鄉居民可以依法承包經營農村國有土地，如果存在不按照合同要求經營土地，國家有權收回，考慮重新承包經營，或者追究荒廢責任。這樣就可以通過政策引導將城市資金、技術、人才等引入農村，積極迅速發展農業產業化和農業科學技術現代化，實現農業集約化發展，因地制宜科學規劃農、林、牧主體發展方向，土地用途將更加詳細和明確。

四、推進農村土地產權國有化的實現路徑

農村土地制度改革的核心和關鍵是農村土地產權制度改革和農村土地經營制度改革。農村土地產權國有化意在改革現有的集體土地所有權，在農村土地明確國有的基礎上，依托現有的集體組織，賦予農戶一定形式的土地使用權，采用“國家所有—集體托管—家庭承包”的農村土地產權制度?，F階段，我國正處于各領域深化改革的機遇期，推進農村土地國有化正逢其時，可在全國選取農業現代化較為成熟的?。ㄊ校┫刃性圏c，逐步推廣。

（一）建立以國有化為導向的土地產權制度

把生產用地、宅基地、公共用地等農村土地明確國有，變農村土地集體所有制為國家所有制，實現農村土地國有化，建立完備的農村國有土地管理體系。將農村國有土地管理部門分為中央、省（市）、縣、鄉（鎮）四級，細化土地管理職能，全面開展農村土地清理登記，建立完善的土地檔案；對農村土地管理立法與制定政策，實現土地管理的宏觀調控；制定土地規劃和農村土地基本用途與使用制度，保護基本農田；規范和監督農村土地使用權的流轉，促進農村土地使用權流轉市場健康發展；對擅自將耕地轉為非農用途、毀壞耕地、拋種棄管等行為進行處罰。

（二）實行國有土地集體托管

隨著全球商品經濟和我國社會主義市場經濟制度不斷推進，各種生產經營要素如勞動力、資金、信息、技術等大規模進入市場流通，對農業現代化和土地資源利用效率提出了更高要求。農村土地國有化后，合理規劃布局新的農村社區，依托集體經濟組織，成立土地托管服務機構，不再介入農戶的微觀生產經營活動，只為社區公共事業和管理而存在，從而成為國家向廣大農民提供公共服務和管理的載體。同時，土地集體托管在滿足當前農業及其他產業的社會化大生產發展的需求上，讓農民實現勞動聯合，土地等生產資料占有和使用聯合，通過統一服務，達到生產流程標準化，農產品標準化，提高農業競爭力，有助于實現社會資源最優配置，從而組建起真正意義、具有實際載體的集體經濟組織。

（三）保持家庭承包經營權的穩定性

2014年7月，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求完善農村產權制度。土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，在土地國有化過程中，必須依法保障農民的土地承包經營權等，把現有土地承包所形成的全部權利義務關系按照法律和政策的規定全部落實下來，把農民承包土地的各項權利依法落到實處，穩定現有土地承包關系。實現農村土地國有化，不是全面推翻二輪土地承包的結果，而是賦予農民長期的農村土地使用權，明確農民（戶主）擁有的國有土地權屬狀況，促進土地使用權流轉、繼承等規范化管理。目前，《農村土地承包法》和《物權法》等法律法規已經從一定程度上賦予了農民對承包土地享有占有、使用、收益和流轉的權利，國家還要加大立法力度，建立與現代農業相適應的長效機制，保持農村承包土地的長期穩定性。

（四）先行試點，逐步推開

實踐證明，任何形式、任何內容的改革均不會一蹴而就，農村土地產權國有化的改革也不例外，必將經歷曲折復雜的過程，并最終接受歷史的檢驗。農村土地產權制度事關不同階層、不同群體的利益，事關國家政局穩定，須經過先行試點、封閉運行、風險可控、逐步推廣的過程。一是堅持小范圍試點。統籌東、中、西部和東北地區，兼顧不同發展階段和模式，主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排，選擇若干有基礎、有條件的縣或縣級市開展。二是堅持封閉運行。試點嚴格限制在經法律授權的縣（市）開展，非試點地區不要盲目攀比，擅自行動，確保試點封閉運行，風險可控。三是堅持逐步推廣。在總結試點工作的基礎上，研究制定推廣的可行性和實施步驟，調整完善有關監管措施，加快推進國有化過程，將成功經驗逐步在全國范圍內推廣。

（五）強化土地國有化的法律保障

黨的十八以來，黨中央把依法治國提到更加突出的位置，推進各項改革必須堅持依法改革。國有化土地制度改革的推進，涉及突破相關法律條款，政府立法也必然要隨之調整，方能保持法制建設與改革舉措之間的協調關系。在國有化進程中，一方面需要由國務院提請全國人大常委會授權，允許先行試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款，出臺相配套的法律法規予以保障，確保試點地區敢于先行先試，探索積累經驗，大膽推進改革；另一方面要著眼長遠，制定并出臺相關土地國有化的立法，搭建土地國有化領域的基本法律架構，制定更具體、更全面、更有可操作性的法律法規體系，為依法推進奠定法律基礎，做到有法可依。

作 者：中共重慶市巫山縣委常委、政法委書記

責任編輯：宋英俊