推進基層協商民主制度化

李可福

黨的十八大報告提出了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷。在黨的代表大會報告中這是第一次正式提出社會主義協商民主概念，標志著社會主義協商民主理論的正式確立。黨的十八屆三中全會進一步提出：“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。發展基層協商民主，符合我國國情，符合中國特色社會主義政治制度要求，對于充分調動基層群眾參與基層經濟社會發展事業的積極性具有十分重要的理論意義和現實意義。

一、基層協商民主的豐富內涵及重要意義

我國社會主義協商民主根植于中國民主政治的特色傳統中，伴隨中國共產黨的民主實踐，不斷積累，深化認識，并積極借鑒西方“協商理論”的優秀成果而不斷豐富和發展，從而形成了既體現人類社會民主發展的共性、又具有鮮明中國特色的豐富內涵和實現形式。

（一）基層協商民主的豐富內涵

基層協商民主內涵的基本理念是：1.協商主體的平等性。不同界別的參與主體是平等的、理性的、自由的、知情的，其行為一般不受先在權威的操縱、限制和影響；2.協商方式的協商性。協商主體主要是通過互動式的對話、討論、商談、辯論、談判、溝通和審議等協商性方式參與政治生活，通過相互妥協達成理性共識；3.協商過程的公開性。協商性民主強調參與主體的知情性，在公開的場合就同一協商議題發表不同意見和理由；4.協商程序的建制化。協商主體之間要遵循一定的游戲規則，通過規范化、制度化的程序進行公開商議；5.協商結果的共識性。通過協商形式形成的決定或意見最終應為參與各方認同和遵循，還必須就所形成的政策和決定對社會有所交代，以提高民眾對協商結果的認可程度，從而提升公共政策的政治合法性。

（二）推進基層協商民主實踐的重要意義

1.推進基層協商民主是當前我國民主政治發展的必然要求。基層協商民主是實現人民群眾當家作主的必然要求。習近平總書記指出，“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程”，“就是實現人民當家作主的過程”。通過基層協商民主這一渠道，讓基層群眾參與社會事務的監督管理，發揮基層群眾的主體地位，激發群眾的參與意識，這本身內涵著一切權力屬于人民的民主政治核心要義；基層協商民主是實現權力行使正當性與合法化的有效途徑。因為基層協商民主通過對話、討論和溝通等形式開展協商，保證了權力行使體現最大多數群眾的利益和愿望，實現了決策的民主化和公共性，使權力行使獲取了最廣泛的群眾基礎，堅實了權力行使的正當性與合法化；基層協商民主是多層制度化社會主義協商民主體系中最基礎的層級。我國基層活動的廣闊領域吸納了占人口絕大部分的民主主體參與協商，是社會主義協商民主整體推進的基礎環節。豐富多樣的基層協商民主實踐不僅能夠處理好大量的基層管理事務，還可以獲得有關社會熱難點問題的更加全面、更加準確的信息，為推進協商民主廣泛多層制度化的頂層設計奠定堅實的基礎。

2.推進基層協商民主是實現基層社會有效治理的政治保障。黨的十八屆三中全會指出，要“開展形式多樣的基層民主協商”，“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”基層治理本質上是多元化主體之間的協調平衡，而基層協商民主本質上就是基層社會不同利益主體之間就共同性問題通過協商達成一致。基層協商民主實踐不僅是基層社會治理主體多元化的保障，也是基層社會治理方式的迫切要求。

3.推進基層協商民主實踐為貫徹黨的群眾路線奠定政治基礎。首先，在“從群眾中來”這一環節當中，基層協商民主既能有效地聚合社團內公民的利益和價值主張，使聚合后的主張能真實地反映社團成員的理性要求，消除了感性因素和表達匯集障礙，又使利益或價值的聚合是程序化的。其次在“到群眾中去”這一環節中，公共權威機構通過各種渠道與普通民眾進行理性溝通和決策解釋，在廣泛的社會認同中推動公共決策的貫徹執行。群眾及其社團監督著公共決策的執行，并程序性、散點式地及時反饋決策的執行情況，推動決策的順利執行。“從群眾中來”和“到群眾中去”二者循環往復，推動著協商民主形式走向深入和完善。

二、推進基層協商民主實踐的完備條件

我們黨在革命、建設和改革每個重要的歷史時期都在不斷探索和實踐協商民主的價值理念，形成了“聯合革命”、“協商建國”、“合作治國”的邏輯軌跡，積累了豐富的統一戰線理論成果和實踐成果，再有，當前黨中央又提出了依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略任務，這些都為協商民主政治建設準備了現實條件。

（一）我國政治發展的現實條件為基層協商民主政治建設奠定了良好的社會基礎

隨著市場經濟的不斷發展和社會階層的繼續分化，由于社會利益的分化而不斷涌現出新的社會階層和非政府組織。它們都有尋求自我利益的增益和價值的擴張的內在動力，這就對政治權威和政治體制提出了整合的挑戰。但作為社會主義國家的終極目標價值高度一致性，社會各階層對社會根本利益和核心價值原則具有很強的認同性，這為以協商反映各方意見、整合政治力量、達成社會共識提供了良好的利益和價值基礎。而中國文化整體上的同質性和傳統政治文化的“中庸主義”價值取向，又為當代中國以協商調節政治沖突、凝聚人心民力奠定了較好的政治心理和政治行為基礎。

（二）當代中國政治發展的基本理念的展開和實現需要以協商為取向的政治發展

社會主義性質的政治發展內涵著一系列的基本理念，其中包括人民當家做主，健全和完善共產黨的領導，民主政治的制度化和法制化，社會穩定是民主發展的前提，調動積極性是最大的政治等等。而人民當家作主不僅需要形式上的民主參與進行多數裁決，也需要以協商實現實質上的參與以達成理性共識；共產黨領導的健全和完善既需要民主黨派的民主監督，更需要人民以協商形式進行的連續的過程性的政治參與；民主政治的法律化的前提是法律是良法，體現了人民的公意，而公意的形成離不開民眾既具有深度又具有廣度的理性協商和理性交融；社會穩定來源于社會閑散力量和新生力量的有效政治整合，而以協商為導向的民主政治能夠開啟暢通的政治要求的表達渠道和進行有效的利益價值整合，從而維持生動活潑、安定有序的政治穩定局面。協商的過程性和連續性與協商層次的多樣性和協商形式的多元性，能吸引廣大公民的有效參與，使社會各組成部分的利益和價值都得到體現和維護，進而調動公民的積極性，參與各項公共事務。

（三）統一戰線現有的政治資源、社會資源和制度資源，有利于推動政治協商發展成為協商政治

統一戰線提供的政治資源主要包括共產黨的領導，多黨派的政治協商傳統、高度的政治互信和政治認同，多元力量的政治整合，人民民主的發揮，決策的科學化和民主化等。其有利于構建協商政治所要求的平等的協商主體，有利于形成協商政治所要求的多元參與和多元力量的體制化、程序化整合，有利于形成了高度的政治認同，促進了政治的和諧，更加深了民主的深度，有效地發揚了人民民主。統一戰線提供的社會資源主要包括了各種社會力量政治智慧的發揮、高度的社會團結、社會閑散力量的組織化、公私權力的逐漸分野和政治社會化引發的政治自治要求等。這些人士受政治協商參與激發，為公共事務的處理和大政方針的確立獻計獻策，既保證了公共事務的科學處理，又推動著社會主義民主政治建設的多元探索。

三、推進基層協商民主制度化重要內容

現行的民主協商政治體制是建立在自身制度尚不健全，以及競爭性民主發展滯后及制度缺失基礎之上的，因此在諸多方面亟待完善，同時也為現實地在我國發展基層協商性民主政治提供了廣闊的空間。

（一）明確協商性民主的價值定位

在改革開放前的歷次政治運動中，政治協商方式往往被作為一種單純的執政手段來強調，統一戰線及多黨合作和政治協商制度頻遭破壞。“黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象不斷滋長。”在現階段的地方治理中也存在領導干部協商意識不強、形式化協商等現象。而協商性民主強調的是，在多元社會中政治參與主體能平等、自由地進行公共協商，不存在特殊成員或組織的利益具有凌駕于其他參與主體利益之上的優先性，參與各方的意見和建議能得到平等對待和重視，政治行為不受先在權威的抑制和掌控，彼此間主要依據“共善”的原則通過“公開說理”而賦予具有集體約束力的公共政策以政治合法性。

（二）拓展協商主體的界別范圍

現階段，我國的政治協商主要局限在黨派之間，而國家與社會團體、行業組織、新興利益群體及公民之間的協商機制尚不健全，協商渠道不暢通的現象客觀存在，因此應在繼續完善黨際間協商制度的基礎上建立健全正常的社會民主協商機制，加強國家與社會組織和公民之間、社會組織之間、公民與社會組織之間的民主協商，豐富協商內容和形式，在協商性民主的基礎上建構國家與社會間的良性互動關系。

（三）提高協商形式的制度化水平

在加強人民政治協商會議制度化、程序化建設的同時，人大的立法、監督、審議重大事項等也都要通過制度化渠道廣泛吸納民意。在公共事務領域，對凡是與公民直接或間接利益相關性的決策，都應該重視民眾及專家的直接參與，通過建制化的程序及方式進行廣泛和深入的民主協商，促使公共決策真正做到公開化、民主化和科學化。健全和完善聽證制度、公民批評和建議制度、民主監督制度、檢舉制度等，將這些制度作為實現協商性民主、擴大公民有序政治參與的法律機制和制度保障，規范民主協商會、民主座談會等會議形式的程序和組織方式。

（四）加強公共協商精神的文化培育

在馬克思主義指導下培育符合時代要求的理性妥協、相互溝通、尊重公共利益的公民意識，讓人們學會用協商性民主的方式方法解決實際中的利益矛盾，建設具有憲政精神的公民文化。通過各種形式教育黨員干部和行政領導樹立協商性民主觀念，主動、自覺地實行在廣泛和充分協商基礎上的民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督，不斷提高民主執政的能力和水平。

四、推進基層協商民主的保障機制

要扎實有效地推進協商民主在基層的實踐和發展，黨委重視、制度規范是前提，明確重點、確保質量是關鍵，搭建平臺、創新形式是載體，成果轉化、有效落實是目的。

（一）要制定可操作性的制度保障和法律約束

目前，要努力加強黨委、國家政權機關及其工作部門與政協履職的協商民主工作機制建設，提高其整體性、協調性、系統性，建立起黨委、國家政權機關、政協聯動的有效工作機制。同時，從中央到地方要通過法律形式，將協商民主是我國人民民主的重要形式及其渠道和人民政協作為協商民主重要渠道寫入《憲法》，以及制定具體的協商民主的實體法、程序法等專門法律形式和地方性法規及工作制度，對協商民主乃至基層社會協商作出具體規定，增強基層協商民主可操作性的制度保障和法律約束。

（二）要制定可操作性的協商機制和協商規程

協商機制的主要內容應該包括：一是要明文規定協商主題。各級黨委和政協組織每年必須要有明確的具有地方特色的協商議題和協商活動，明確規定哪些重大決策的出臺、哪些重大項目的實施、哪些重要人事安排必須先經政協民主協商。二是要設計一套廣開言路的民意暢通渠道。充分發揮新聞媒體、民間組織、社會團體等民意訴求機構的作用。三是要規范基層協商民主程序。對協商議題的提出、參與主體、議事規則、意見匯總、辦理反饋等，應逐步加以規范，確保公民的有序政治參與。同時，在組織實施協商民主的過程中，應注重引入流程管理與控制，通過選題、定案、執行、評估四個環節，使得政協履職更具規范化和程序化，協商的實際效果也更理想。

（三）要制定可操作性的協商制度與具體措施

一是要完善協商議題的提出和確定制度，對協商議題由誰提出、由誰確定、以什么方式提出以及臨時性協商議題等問題，作出針對性規定；二是要完善協商議題的通報制度，協商議題由誰通報協商主體、什么時間通報等問題要作出具體規定；三是要完善協商主體的知情制度，充分保障協商主體的知情權；四是要完善協商意見的反饋制度，要對協商意見反饋時間、效果等問題作出明確規定；五是要制定全面系統、具有指導性、操作性的評價監督制度，要把采納政協建議、促進協商民主成果轉化落實情況，納入考核黨委政府工作和政協工作目標之中。基層政協協商民主制度重點要對協商的主體、內容、形式、載體、程序、基本要求等給予“剛性”規定，建立協商主體之間的平等性、內容確定性、協商形式的多元化，協商程序的規范化。

作者單位：中共重慶市合川區委黨校

責任編輯：宋英俊