基層協商民主發展研究

陳勝+周麗

一、基層協商民主的頂層設計和地方探索

（一）中央關于發展基層協商民主的基本精神

中央將協商民主作為中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，黨的群眾路線在政治領域的重要體現，深化政治體制改革的重要內容。黨的十八大和十八屆三中、四中全會明確要求推進協商民主廣泛多層制度化發展，建設社會主義政治文明，推進國家治理體系和治理能力現代化。2015年2月印發的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》）對發展基層協商民主做出重要部署。

1.發展基層協商民主的作用定位：四個有利于。一是有利于擴大公民有序政治參與、更好實現人民當家作主的權利；二是有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現代化；三是有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩定；四是有利于保持黨同人民群眾的血肉聯系、鞏固和擴大黨的執政基礎。

2.發展基層協商民主的基本要求：六個堅持。一是必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，貫徹民主集中制，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。二是堅持圍繞中心、服務大局，促進經濟持續健康發展，維護社會和諧穩定。三是堅持依法有序、積極穩妥，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。四是堅持協商于決策之前和決策實施之中，增強決策的科學性和實效性。五是堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。六是堅持求同存異、理性包容，切實提高協商質量和效率。

3.發展基層協商民主的主要領域：三大領域。《意見》指出，要圍繞本地城鄉規劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強烈的民生問題等，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。實際上，明確了基層協商三大領域：經濟社會發展領域、重要民生領域、社會穩定領域。

4.發展基層協商民主的制度內涵：五個環節。《意見》提出，從實際出發，按照科學合理、規范有序、簡便易行、民主集中的要求，注重五個環節：制定協商計劃、明確協商議題和內容、確定協商人員、開展協商活動、注重協商成果運用反饋，確保協商活動有序務實高效。

（二）各地發展基層協商民主的探索及啟示

十八大以來，許多地方開展了基層協商民主制度化建設試驗，努力探索有效的基層協商民主形式。

1.四種做法。一是政協下鄉。以湖南湘潭為代表。政協組織延伸到鄉鎮一級。二是人大吸納。以浙江溫嶺為代表。以鄉鎮人大為主體，將民主懇談的形式吸納到人大會議中，推行參與式預算改革。三是整合參與。以浙江杭州為代表。在鎮改街道建立民主協商議事會議，整合履行以前鎮黨代會、人代會以及政協聯絡工委的職能，為基層參與搭建平臺。四是民主上行。以四川彭州為代表。在村議事協商會良好運行的基礎上，在鄉鎮成立社會協商對話會。

2.四大啟示。一是必須堅持基層協商民主的制度化、規范化、程序化。盡管各地做法不一，但都以縣（區、縣級市）為主體出臺了相應的制度文本，實現縣域內基層協商民主的制度化、規范化、程序化。二是必須堅持符合上級要求和適應本地需求相結合。上述各地的探索并非空穴來風，而是有其深刻的歷史和現實背景的，都是在結合本地實際情況的基礎上貫徹中央精神的典范。三是必須堅持黨政主導與社會自治相結合。中國基層協商民主的發展是自上而下和自下而上兩種力量良性互動的過程。對伴隨經濟社會發展而來的民主需求，黨委政府要尊重民意，積極支持和加以引導。四是必須堅持科學設計制度和提升主體能力相結合。面對社會的民主需求，黨委政府不僅要提供協商民主的制度供給，而且要提高協商主體（包括政府在內的各方）的協商能力。

二、九龍坡區基層協商民主發展的現狀與問題

九龍坡區在發展基層協商民主方面有較好的基礎。如石板鎮實行的重大事項“五方代表”票決制度、金鳳鎮的“五訪五事”群眾工作法、含谷鎮的村級財務質詢制度等，都取得了較好的效果。當然，由于這些制度建立之初并沒有從協商民主的角度來思考和設計，因此簡單地從協商民主的角度來評判它們可能有失偏頗。但反過來講，也只有從協商民的角度來檢討這些制度，才能發現它們的不足及改進的方向。

（一）發展不平衡

一是區域發展不平衡。石板鎮等少數鎮在基層協商民主的推進方面影響較大，但在實際調研中發現他們對協商民主也只是停留在自為而非自覺的狀態。石板鎮尚且如此，更別說其他鄉鎮、街道、自然村、社區對協商民主的實踐和認知程度了。

二是層次發展不平衡。按照中央的《意見》，基層協商包括三個層次：1.鄉鎮、街道的協商，2.行政村、社區的協商，3.企事業單位的協商。我區在村社層次的協商做得要好于其他兩個層次。就石板鎮而言，截至目前共舉行重大事項協商票決32次，但鎮級事項只有5項，村級事項占絕大多數，可見村級的協商好于鎮級。

三是領域發展不平衡。由于議題范圍缺乏規范，因此在實際工作中存在“選擇性協商”的現象。即領導往往將那些不太重要、爭議不大的議題拿出來協商，而許多重要的、有爭議的議題則不協商。

（二）制度化水平低

一是制度規范數量較少。就現有基層協商民主實踐來看，有明確的制度文件的比較少。如石板鎮只有兩個成文的制度，即《黨務公開直通車制度（院壩協商制度）》和《重大事項“五方代表”票決公開制度》。而浙江余杭的街道民主協商議事會議制度已形成一套制度體系，印制成冊的《余杭區倉前街道民主協商議事會議試點工作資料匯編》，明確了民主協商議事會議代表的構成與職權、會議三大運行規則和八項基本工作制度。

二是制度權威性不高。一方面體現為基層協商民主的相關制度的執行落實往往打折扣，常常因基層主要領導人及其意志的變動而變動。另一方面體現為相關制度的制定主體級別不高。上述四個外地案例中，基層協商民主的相關制度都是縣級以上黨委制定的（如《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規定》、《中共彭州市委關于構建社會協商對話制度的意見》）。而我區區級層面尚未出臺相關意見和制度。

三是制度設計不合理。如石板鎮《重大事項“五方代表”票決公開制度》實際上是適用于鎮和村兩個層級，但在制度上并未明確區分。實際上鎮、村開展協商民主的法律依據和政治屬性是不同的，鄉鎮開展協商是依據國家機關的相關法律，屬于國家民主范疇；而村社開展協商民主是依據《村民委員會組織法》，屬于村民自治范疇。再如“五方代表”的比例確定并無明確依據，群眾代表比例偏低，有精英把控協商之嫌。

四是制度精細化不夠。還以石板鎮為例，《重大事項“五方代表”票決公開制度》文本只有七條八百余字，大致明確了協商票決的范圍、主體、程序。但對特別關鍵的關于議題產生辦法、協商票決結果運用的規定缺失。相比而言，四川彭州的制度精細化值得借鑒，印制成冊的《彭州市社會協商對話工作手冊》包括了協商會成員投票表、登記表、花名冊、通訊錄、議題收集表、協商意見表、協商共識表決票、表決結果匯總單、協商共識處理表等細節性規范。

（三）動力不足

一是認識不到位。一方面，領導干部普遍協商意識不強。許多領導干部習慣自己說了算，不愿協商；一些領導干部決策做事不公，不敢協商；一些領導干部長期忽視群眾工作，不會協商。另一方面，群眾主體意識不強。協商民主本質上是還權于民，讓民做主。但很多時候群眾參與熱情不高、協商質量不高。

二是制度供給不到位。目前基層協商民主的制度供給遠遠不夠，使協商民主的操作無法可依、無規可循，也影響了基層領導干部開展協商的積極性和主動性。可以總結為“三無三少”現象，即無固定機構、無固定制度、無固定工作場所，參與形式少、參與群眾少、工作人員少。

三是保障不到位。實踐證明，基層協商民主的開展成效與一個地方的領導有極大關系。領導給力是基層協商民主發展的堅強保障。一些領導對協商民主熱情不高、決斷力不夠，使得協商民主建設的上下聯動不夠、保障乏力。

三、推進九龍坡區基層協商民主發展的對策

中央將協商民主定位為群眾路線的政治領域的重要體現。從貫徹群眾路線的角度看，基層協商民主的形式相當豐富，如信訪渠道、黨政聯席會、黨政聯席擴大會、院壩座談會、專題協商會、民主生活會、民意征集直通車、一事一議、八步工作法等。但這些形式還不夠。按照中央的要求，實際上是要建立一種機制來整合這些既有形式，讓這些形式“不流于形式”而是真正發揮作用。就此而論，上述其他地方的探索實踐有另起爐灶之嫌，它們基本都建立了新的組織機構。而九龍坡區石板鎮的“五方代表”協商制度實際上整合發揮了多種機構（鎮黨代會、鎮人代會、村自治組織）和現有協商形式（民意直通車、一事一議、院壩座談會）的協商功能，可能與中央的精神更為契合。因此，建議以石板鎮“五方代表”協商制度為基礎，加快推進九龍坡區基層協商民主發展，努力打造具有鮮明特色的基層協商民主的“重慶樣本”。

（一）整合完善基層協商平臺，暢通協商民主渠道

要加快整合完善基層協商民主包括村社、鎮街、企事業單位三個層次的協商平臺。在村社層面，要整合原有的院壩會、一事一議、村級財務質詢等協商形式，搭建村社協商議事會平臺，吸納村社黨組織、自治組織、業主委員會、物業公司、農村集體組織、農民合作組織、駐村社單位及其他各類社會組織、村居民代表、外來務工人員等多元協商主體參與。在鎮街層面，以石板鎮“五方”代表協商制度為基礎，搭建鎮街協商議事會平臺，吸納鎮街黨政組織、群團組織、黨代表、人大代表、各村社代表、駐鎮街單位、企業及各類社會組織廣泛參與。在企事業單位層面，要整合職工代表大會等形式，搭建企事業協商民主議事會平臺，吸納企事業單位黨組織、行政組織、工會、職工代表、勞動行政部門等主體參與。要建立跨區域跨單位的重大問題民主協商聯動平臺，實現協商議題有效解決。

（二）科學設計基層協商制度，規范協商民主機制

要貫徹落實《中共九龍坡區委關于加強社會主義協商民主建設的意見》，對基層協商制度作出具體規定。特別要對議題范圍、議題產生辦法、協商代表產生辦法及其構成、協商程序、協商結果運用作出具體規定。可以考慮對議題范圍和協商代表設置必選項和可選項。就目前各地的探索實踐來看，議題范圍主要包括以下幾類：涉及本區域（單位）年度工作報告的制定和討論；本區域（單位）發展戰略和規劃的制定和調整；本區域（單位）重大項目建設和推進；本區域（單位）重大民生實事的提出和建設情況；本區域（單位）財政預決算的制定和實施；本區域（單位）干部隊伍建設和工作效能情況；代表意見建議及群眾關注的重大信訪問題和辦理情況。石板鎮協商代表一部分是固定的，一部分因事變動的，這種做法值得肯定。

（三）加快培育基層協商主體，提高協商民主質量

要重視對協商主體的培育。要加強基層黨組織建設，充分發揮“推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”，著力提高基層黨組織開展民主協商的能力。要積極推進自治組織去行政化，完善“居民自我管理、自我教育、自我服務”的居民自治機制。鎮街黨政組織要積極構建“政府主導、社會協同、公眾參與”的官民共治機制，進一步強化社會管理和公共服務職能。大力培育社會組織，通過政府購買服務的形式，鼓勵社會組織在社區公益服務領域發現需求、創新服務項目。扶持一批有能力、講誠信的公益性社會組織，引導社區社會組織良性發展，形成社會、居民共同參與的和諧局面。要開辦協商民主專題培訓班，對基層領導干部和協商代表進行定期培訓，提高他們的思想認識和協商能力。

（四）積極建設基層協商文化，優化協商民主環境

要廣泛宣傳發展基層協商民主的重要意義和目標要求，廣泛收集民意、尊重民意、集中民智，營造良好的社會氛圍和發展環境。在制定基本制度和實施方案的基礎上，積極開展試點，及時總結經驗進行宣傳和適時推廣。要通過加強領導和制度考核促進基層協商文化發展擴散。要加強領導，將發展基層協商民主列入各級黨委（村黨組織）的重要議事日程，落實責任。要制定對基層開展民主協商的考核辦法，如可以要求制定年度協商計劃，鎮街每半年至少召開一次民主協商會，村社每月至少召開一次民主協商會，并納入政績考核體系。

本文系國家社科基金項目《國家治理視域下的基層協商民主機制研究》（批準號：14XZZ002）的階段性成果。

作者單位：重慶市九龍坡區含谷鎮

責任編輯：宋英俊