基層黨組織社會治理能力的提升路徑

代正光

基層黨組織是黨和政府參與農村社會治理最直接的一環，是建設和治理基層社會的中堅力量，其社會治理能力的高低直接關系著社會的和諧穩定與經濟的可持續發展。在黨的群眾路線教育實踐活動中，重慶市豐都縣在提升基層黨組織社會治理能力方面的探索和實踐得到了中央及重慶市委群眾路線教育實踐活動督導組的肯定。如何總結經驗，進一步提升豐都縣基層黨組織社會治理能力，更好地固化群眾路線教育實踐活動成果，已經成為亟待破解的新課題。鑒于此，我們組建課題組，赴鄉鎮部門展開調研，對基層黨組織在社會治理方面存在的能力不足進行分析，并提出相應的對策建議。

一、基層黨組織社會治理能力的現狀及其存在的問題

從調查來看，面對基層社會結構深刻變化加大的治理難度、強化執政黨自身建設的現實需要以及順應群眾熱切期盼的重要內容，豐都縣在基層黨組織社會治理能力建設方面不斷夯實工作基礎、創新工作舉措、加強黨的建設，取得了一定的成效，得到上級組織的充分肯定，但同時也存在一些亟待解決的問題。

（一）取得的主要成績

一是組織架構體系趨于完善。豐都縣目前共有28個鄉鎮、2個街道，277個村和53個社區，有村級黨組織598個，其中黨委20個、總支101個、支部477個，形成了對全縣所有村（社區）的全覆蓋。這為各項工作的推進提供了較為堅實的組織保障。

二是領導班子建設優化加強。豐都加強了對基層村（社區）領導班子的建設，每年由縣委組織部會同縣委黨校對全縣村（社區）支部書記進行專題培訓。同時通過招錄配置大學生村官、選派駐村干部等方式，使村（社區）領導班子成員的年齡結構和文化層次得到一定的優化，領導班子的凝聚力和戰斗力得到一定增強。

三是黨員干部作風明顯改進。豐都縣通過扎實深入開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育活動，向社會公開曝光并處理了一批違反中央八項規定、違反“四風”的領導干部，使廣大黨員干部的作風得到很大改進。扎根基層、深入群眾，“為群眾辦好事、讓群眾好辦事、把群眾事辦好”的基層黨員干部越來越多，這極大提升了豐都縣基層黨組織社會治理建設的軟實力。

四是服務群眾工作推進有力。近年以來，全縣村（社區）基層黨組織，以黨的群眾路線教育實踐活動為載體，不斷推進基層服務型黨組織建設，服務群眾的能力和水平不斷提升。在基層黨組織的帶領下，全縣農村經濟社會得到很大發展，高家鎮、樹人鎮、三元鎮大力發展肉牛、花椒、紅心柚、竹木產業，南天湖、太平壩大力發展旅游產業；全縣低保、農村合作醫療、民政救濟、扶貧等民生事業有序開展，基層群眾生活水平不斷提升。

（二）存在的主要問題

一是治理理念仍然落后。由于受傳統管理理念的影響，基層黨組織在推進基層社會治理的理念方面還存在諸多問題，沒有認識到社會的現實變化，對社會治理的新內涵認識不足，特別是對治理的內容認識不清，導致“錯位”“越位”“缺位”現象嚴重。存在政府本位的管理理念，認為只有鄉鎮政府和村居委才是管理者，老百姓和其他社會組織都是被管理的對象，缺乏讓公眾參與的意識。存在管制理念，部分基層黨組織帶頭人還存在壓制性管理的思想，用強制性的權力來維護基層穩定，缺乏服務意識，易導致與老百姓之間的矛盾加劇，不利于社會的有效治理。

二是治理核心作用發揮不強。基層黨組織在社會治理中的政治領導核心作用未充分發揮，一些基層黨組織管理軟弱、長期缺乏自我治理，缺乏提升自身能力的意識和行動，致使組織渙散、自身建設弱化，領導作用發揮不明顯。在社會治理中推動經濟發展的能力不強，不能較好的適應社會的復雜變化，應對市場經濟的能力有限。服務群眾的作用發揮不好，在社會治理中缺乏群眾服務意識，對群眾需求不能及時掌握、有效滿足，以至于基層黨組織的凝聚力、號召力下降，組織權威日漸式微。

三是治理隊伍建設有待加強。基層黨組織普遍存在領導班子結構老齡化。全縣村社支部書記中，45歲以上的占了66.1%，個別村黨組織書記已經超過70歲。同時，村社干部文化層次參差不齊，大專及以上僅占18.1%；初中及以下高達81.9%。二是黨員隊伍素質有待提高。全縣基層黨組織共有黨員30684人，其中35歲以下3721人，占12.1%，35～50歲8377人，占27.3%，50歲以上18586人，占60.6%；大專以上文化6260人，占20.4%，初中及以下24424人，占79.6%，年齡老化、文化低等現象嚴重。

四是治理方式方法單一。基層黨組織依賴傳統管控方式，存在“強政府”的理念，習慣采取自上而下的單向控制方式，缺乏雙向互動。治理方法缺乏系統性，一些基層黨組織的干部對社會矛盾和社會問題的分析缺乏系統思維，只能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，對社會矛盾的處置往往形成“按下葫蘆浮起瓢”的負面效果。社會治理的技術化程度也不高，運用現代信息技術進行社會治理的能力不強，仍多是傳統的治理方式，在信息社會的今天，已經落后于時代發展，導致效率不高、效果不佳。

五是治理資源缺失嚴重。良好的社會治理需要政策資金的投入保障，但情況堪憂。經濟基礎薄弱，特別是項目少或無項目支撐的村，即使主觀有干事的愿望，往往處于有心想事，無力辦事的尷尬境地。辦公經費緊張，縣財政為各村每年匹配的1萬元辦公經費，基本不能滿足村級日常開支，個別支部甚至連基本的組織生活會都難以維持，黨的基本活動不能正常開展。干部待遇較低，目前村支書、主任最高不足2000元/月，村民小組組長每月才幾十元，加之當前農村工作任務繁重，90%的村干部幾乎都是脫產干部，無其他收入來源，導致一些村干部缺乏工作積極性和主動性。

六是監督考核機制亟待完善。目前，對基層黨組織社會治理能力的考核監督缺乏科學有效的體制機制保障，工作機制執行和創新不夠。對于基層黨組織的社會治理能力的內容無明確規定，導致在具體執行過程中沒有明確的目標遵循，易流于形式。缺乏有效的考核機制，未形成對基層黨組織社會治理能力進行量化考核的科學指標。監督機制不健全，對基層黨組織的社會治理能力缺乏有效的監督渠道、方式，集中體現在“四難”，即領導干部難監督，監督領域難深入、監督制度難落實、監督作用難發揮。

二、提升基層黨組織社會治理能力的對策建議

根據治理理論、基層黨組織的功能定位，以及基層社會的治理需求，基層黨組織社會治理能力至少應包括發展引領能力、資源配置能力、公共服務能力、社會管控能力、協商共治能力、規則制定能力。因此，針對上述存在的問題，我們認為提升基層黨組織社會治理能力可以從以下方面著力。

（一）創新基層治理理念，建構基層社會治理新思維

一是樹立“公民本位”的治理理念。我們推進基層黨組織社會治理能力建設的目標在于通過有效的基層社會治理模式，謀求人民群眾訴求的“最大公約數”，從而達到“善治”的目的。這就要求我們在進行社會治理的過程中必須以廣大公民、廣大老百姓的利益訴求為出發點，必須充分尊重群眾的意愿和充分保障群眾的各項利益，要堅決破除“官本位”的權力慣性思維，通過上層示范和典型帶動等，轉變基層干部作風，增強其服務意識和宗旨意識。

二是樹立以服務為導向的治理理念。公共服務為本的理念是提升基層黨組織社會治理能力的基礎。基層黨組織的社會責任就是要提供社會服務，要在參與基層社會治理的過程中實現公共利益最大化，這就必須要求基層黨組織的黨員干部們必須樹立以服務為導向的理念，要充分明晰自己的地位與責任：屬于職責范圍內的要堅決履行好；不該干涉的，要營造好外部環境，進一步完善公共服務體系，支持、協助其他治理主體或社會組織進行有效社會治理。

三是樹立“包容性治理”的理念。包容性治理是指各利益相關者能參與決策過程，公平分享政策結果、治理收益和社會資源，利益能得到尊重和保障的公共治理。一方面，需要強調上下互動、權力雙向運行的治理理念，要有科學的治理模式，確保制度公平和機會公平，充分滿足社會中不同階層人們的多層次需求，特別是要關注特殊群體、弱勢群體的基本權利和生活保障。另一方面，要有“共治”意識，要鼓勵和支持廣大群眾和其他社會組織等社會各方面參與到基層社會治理中來，充分調動和激發其他社會治理主體的積極性，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。

（二）優化領導班子結構，提升領導班子凝聚力戰斗力

一是選優配置基層黨組書記。要堅持完善領導干部“能上能下”機制建設，嚴把“入口”關。采取“兩推一選”、公推直選等方式，把黨員和群眾擁護、政治素質高、協調能力強、有較強致富和帶富能力的黨員選為支部書記。疏通“出口”關。要破除求穩怕亂觀念，形成無功即過、優勝劣汰的競爭機制，對一些不安心工作、辦事不公、以權謀私、落實惠民政策不好，不能調處矛盾糾紛，群眾不滿意、不合格的村社干部進行嚴肅處置。

二是強化村社兩委班子建設。應高標準、嚴要求、強管理、勤監督選優配強農村（社區）黨務干部，理順基層干部情緒，激發工作熱情，從源頭上確保基層建設的工作質量。深化城鄉統籌、采取縣級部門、鎮黨委、企業支部與農村社區黨組織的結對共建。深入推進“三嚴三實”專題教育活動，借外力加強村社黨組織建設。加強大學生村官培養、管理、使用，促進作用發揮，優化駐村干部隊伍結構。

三是提升村社班子成員素質。采取引進來、走出去等形式，強化村社班子成員的政策法規教育、理想信念教育、致富技能和創業技能等方面培訓。借助縣委黨校及農村黨員干部遠程教育平臺，開展經常性的自助式、點菜式培訓。針對村社干部和農民需求，組織農業、林業等涉農部門舉辦一些業務技能培訓班，提高培訓實效。

四是加強村社后備干部培養。在黨員的黨性觀念、服務意識和帶領群眾致富的能力上下功夫，把那些年輕有為、退伍及高校畢業回鄉優秀青年、致富經商能手、外出務工返鄉優秀青年等吸收到黨員隊伍中來，強化后備干部隊伍建設，把農村致富能人青年選配到村級后備干部隊伍中，通過交任務、壓擔子，促其在實踐中增長才干，解決黨員“雙帶”能力不強、村社黨組織后繼乏人問題。

五是提升村社組織建設水平。大力發展集體經濟，按10%左右比例倒排后進村黨組織和村務公開民主管理難點村，采取從機關、企事業單位選派“第一書記”等形式開展集中整頓，提升村級組織建設水平。要結合行政區域、黨員居住分布和特色產業發展等，延伸和完善組織體系，建立產業支部，健全黨小組，探索設立黨員中心戶，充分發揮黨建促經濟建設的積極作用。

（三）加強黨員隊伍建設，充分發揮示范帶頭作用

一是加強黨員干部培訓教育。依托農村黨員干部現代遠程教育，開展經常性地學習；規范開展“三會一課”；結合推行學習型組織建設，堅持黨支部（黨小組）每月召開一次組織生活會；經常組織村官、駐村干部到村以會代訓組織學習等，以加強黨員經常性教育，切實提高全縣黨員隊伍整體素質。

二是積極培訓黨員干部帶頭人。大力實施“四個培養”工程，即加強思想引導，把致富能手培養為黨員；加強技能培訓，把黨員培養成致富能手；加強示范帶動，把村干部培養成致富帶頭人；堅持優化結構，把致富黨員培養成村干部。通過抓好“四個培養”工作，進一步優化黨員干部結構，提高農村干部素質，增強農村干部為民辦事的能力，加快社會主義新農村建設步伐。

三是加強村社流動黨員管理。貫徹落實市委組織部《加強流動黨員管理服務工作三十條措施》，重點加強對農村流動黨員、高校畢業生流動黨員、流動人才黨員的教育管理服務。建立流動黨員名冊和黨員身份信息卡，為每名流動黨員確定聯系責任人，及時掌握黨員動態，加強管理。大力推進流動黨員黨組織組建，確保流動人才黨員98%納入管理服務。

四是加強基層黨建示范點建設。按照“工作開展綜合化、基礎建設標準化、實踐經驗特色化、展示效果形象化、學習推廣普及化”的基本要求和“十個一”標準，采取分級申報、分級驗收、分級命名方式，分級開展和加強基層黨建示范點建設。開展先進帶后進、典型帶落后活動，加強對后進黨組織的整改。

（四）完善村社綜合治理系統，提升社會治理科學化水平

一是強化村社社會治理職能。建立村社服務中心，將部分鄉鎮部門職能下放，原來各部門分散的職能集中，建立綜合性行政服務中心，提高行政效率和服務水平。積極運用網絡、電視及手機等多媒體信息化手段，提升基層社會治理科學化水平，縮短與服務對象的距離，切實提升服務質量和水平。加強新型農民培訓，加強政策宣傳和村民教育管理，讓黨員群眾及時了解政策，增強按政策、按制度辦事的自覺性。增加發展生產，推進致富的能力和水平。

二是統籌村社區域社會治理。加強制度設計，建立豐都縣域社會治理聯席機制，加強各村社基層黨組織在城鄉社保、維安工作、民政事務及文化交流等社會性事業上的協作。堅持“政府指導、社會主導”的原則，建立環境保護、文化交流、科技服務、扶貧幫扶方面的NGO組織，發揮社會組織在社會治理中的作用，減輕基層黨組織社會管理壓力。引入市場手段，按照“公開、公平、透明、經濟、法制”的原則，強化社會服務購買，提高基層黨組織社會服務效率，減輕政府財政負擔。

三是提升基層黨組織服務能力。推進服務型黨組織建設，把基層黨組織的功能定位調整到重點做好群眾工作上來，緊扣實現、維護、發展群眾切身利益開展基層黨建工作，讓老百姓得到實惠。創新四級群眾事務代辦制，建立社有代辦員、村有代辦點、鎮有代辦站、縣城有代辦中心的代辦服務體系，使黨組織聯系服務群眾的終端延伸至群眾的身邊，從而使聯系服務群眾工作能夠真正長效化、實效化。創新黨員干部“四邊履責”制，實行機關黨員“人事關系上級管、組織關系下級管、八小時外社區管、工作崗位單位管”，讓機關黨員到村社黨委過組織生活，下沉基層履職服務，使工作更能接地氣。推動黨員干部直接聯系服務群眾，一名黨員聯系一名困難黨員、貧困群眾和產業大戶，宣講政策、解決困難、指導生產、傳授技術等。建立“讓農民說話”和“對農民負責”機制，要服務農民，就必須了解農民的意愿，只有知道農民需要什么，才能知道應該為農民服務什么。農村基層黨組織，應深入到農民中間去調查研究，去和農民交朋友，成為農民的代言人。

（五）落實村社工作保障，增強基層黨組織保障力

一是切實減輕基層負擔。各鄉鎮（街道）要扎實做好基層清理減負工作，嚴格執行事務準入制度，特別是要通過多種渠道加強村（社區）干部的宣傳力度，讓他們真正明白“減負”的目的和意義，確保基層組織集中精力服務群眾。縣督查辦、縣民政局、縣人力社保局要進一步加大精簡考核評比項目、規范掛牌和臺賬的督促力度，防止村（社區）事務反彈。

二是增加政策經費支持。按照《關于切實減輕工作負擔、加強工作保障強化村（社區）服務功能的實施意見》要求，切實加強基層黨組織工作保障。縣民政局、縣財政局要加快兌現落實村（社區）干部工資補貼、辦公經費和提高離任村（社區）干部生活補貼。縣人社局要盡快制定《村（社區）專職工作人員在職期間參加社會保險繳費補貼實施意見》，解決基層黨組織工作人員社保問題，消除后顧之憂。

三是堅持績效考核制度。將對基層黨組織的各項資金政策支持與其工作實績相結合。各鎮鄉（街道）要出臺考核管理辦法，絕不能光給待遇而不考核履職情況；同時，做好宣傳解釋工作，確保村社干部不上訪、不鬧事，依法依規合理解決訴求。

（六）健全監督考核機制，提高基層黨組織執行力

一是切實改進考核機制。要轉變基層黨組織的考核標準，應該把社會治理能力納入考核范疇，細化考核指標，將群眾的參與、滿意度作為主要評價指標，以社會管理和公共服務職能為突出重點，建立上級組織、同級職工和群眾代表共同考核的“三級聯考”制度，建立量化考績評優的制度，考核結果與領導干部的職位升遷、評先選優相結合，以此倒逼基層黨員干部提升自我素質和能力。

二是深入推進基層黨務公開。逐步推行黨務網上公開，健全黨內情況通報制度，及時公布黨內信息。建立健全黨內事務聽證咨詢、黨員定期評議基層黨組織領導班子成員等制度。普遍推行部門重大決策先在黨內討論，上級黨組織作出重要決定提交基層黨組織討論，基層黨組織工作的重大問題組織黨員充分討論的“三討論”機制等。以此來強化基層黨組織社會治理能力提升的外在監督。

三是建立健全講評公示制度。全覆蓋規范化推行講評公示制度，實現作風建設常態化長效化。扎實開展“三嚴三實”專題教育活動，進一步改進基層黨員作風，發揚務實拼搏精神，積極踐行社會主義核心價值觀，努力成為學習貫徹習總書記講話精神的模范、貫徹黨代會精神的標兵、謀事業謀發展的先鋒、嚴格廉潔自律的表率。把設崗定責作為核心環節，保證100%的在職黨員有崗有責、98%的村（社區）無職黨員參與設崗定責。每個支部至少建立一項務實管用的講評公示制度。

四是構建全方位的監督網絡。強化法律監督，加強社會治理的地方立法，推進社會治理的法治化，推進公共服務保障體系、社會矛盾調處體系和治安防控體系等社會治理領域重點項目的立法。強化上級監督，各級紀委和黨委政府要對基層黨組織的管理活動，進行定期或者不定期的檢查。對于群眾反映和舉報的問題，必須及時進行調查核實，并及時予以反饋和答復，若情況屬實，則必須嚴肅處理。強化群眾監督，可以通過村（居）民會議、村（居）民監督小組等群眾自治組織對基層黨組織的治理活動進行監督，暢通和拓寬群眾監督渠道，充分發揮群眾的社會監督作用。

作 者：中共重慶市豐都縣委黨校常務副校長

責任編輯：宋英俊