國有產權與國企績效的內在機理：梳理與反思

陽丹

【摘 要】 國有企業的績效體現了政府實現政策效力的水平。文章以梳理國有企業存在的原因為起點，從政策性負擔、融資優勢、政府補貼三種基本途徑入手，系統總結了關于國有產權影響國有企業績效內在機理的各種觀點及其邏輯規律，闡述了不同企業縱向調整方式變化等方面的研究難以取得突破的主要原因，提出相應的對策建議，并指出未來的研究方向。

【關鍵詞】 國有產權； 企業績效； 政策性優勢； 融資優勢； 政府補貼

中圖分類號：F014.1；C939 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）21-0030-05

國有企業是一種為每個社會成員造成實惠及惠及廣大社會成員的經濟體架構，它的行為體現政府的意志和利益，其設立通常是為了實現國家調節經濟的目標。習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上強調：中國要完善國有資產的監督管理?？冃Э己俗鳛橐环N重要的監督管理工具，對國有企業的資源分配以及與資源利用有關的效率進行評價，決定著國有產權的收益，為國有企業的發展提供客觀性的衡量標準。因此，研究國有產權與國有企業績效的關系成為理解國民經濟，特別是轉軌經濟中政府與企業之間關系的首要問題。

一、關于國有企業存在原因的理論

第二次世界大戰后，為了推動本國工業化，調和國民經濟的各個方面，各國中央政府投資或參與控制國家經濟，國有企業得到了迅速的發展。學術界對于國有企業存在原因的理論基本可分為三個學派：社會學派、代理學派和政治學派。社會學派認為，國有企業之所以建立在于市場失靈以及它所帶來的社會利益超過社會成本（Atkinson & Stiglitz，1980）。代理學派的研究表明政府為了實現社會福利最大化和解決市場失靈問題，建立了國有企業的同時，容易滋生腐敗和扭曲資源配置（Banerjee，1997；Hart，Shleifer & Vishny，1997）。另外，由于國有企業最大化目標有多重化傾向，且實現程度難以測量，會造成對管理者的激勵降低（Tirole，1994）。政治學派與前兩種觀點的根本區別在于它的基本假定，該學派強調政治家是理性的，追求自身利益的最大化而不是社會福利最大化。政治家通過掌握國有企業的資源、采用政策等手段為支持者提供就業和為支持者的企業進行融資（Shleifer & Vishny，1994），造成國有企業的無效率（Shleifer & Xu，1998）。李穎（2013）運用中國制造業企業面板數據研究發現：國有企業在市場扭曲導致的生產要素流動配置效率損失中得到發展。丁一兵等（2013）用實證的方法得到銀行業市場競爭度與國有企業績效成正比例。湯吉軍（2014）從不完全契約視角論證了國有企業的混合所有制經濟改革可以加快國有企業的發展。趙靜晨（2015）認為，國有企業作為中國境外投資的主力軍，對于推動中國經濟發展具有重要的作用。

由上可知，國有企業具有一定的經濟性，同時也具有一定的行政性，它的產生不僅是為了節約經濟資源，也是為了政策需要。隨著社會經濟的不斷發展，所有制結構發生巨大的變化，國有企業的主導作用主要體現在控制力上。在多種所有制經濟中，除了純國有經濟外，混合經濟中的國家所有制經濟，都是國有經濟的組成部分。股份制改革使得政府可以通過國有產權形式占有資源，而國有企業的績效體現了政府實現政策效力的水平。本文基于政治關系和政府干預的視角，從政策性負擔、融資優勢和政府補貼三種基本途徑研究國有產權與國企績效關系問題。

二、關于國有產權背景與政策性負擔的理論

廣義上講，政府政策干預的對象包括價格、產量以及經濟發展和社會穩定等政治目標。政府或行政干預通常與企業利潤最大化目標是相違背的，會扭曲企業管理者的目標和約束，降低企業的經營效益。Shleifer & Vishny（1994），Boycko et al.（1996）的理論模型表明，為了社會的穩定發展，政治家會鼓勵和迫使國有企業雇傭更多的工人，提高工人的工資，導致國有企業效率下降。Lin et al.（1998）認為，轉型經濟中國有企業的一個主要問題在于，承擔了諸如經濟發展戰略、就業、社會養老、社會穩定等多重政府目標，導致國有企業的政策性負擔過大。蘇常祿（2013）從價格的激勵機制角度分析得出，政策性負擔使得國有企業中價格缺失或者價格機制不完善，從而該類企業存在激勵扭曲。廖冠民、沈紅波（2014）研究表明，國有企業承擔政策性負擔會降低經營業績與股票回報，抑制國有企業的政策性負擔需要股權制衡與股權激勵。陳林、唐楊柳（2015）測算出混合所有制改革可以降低國有企業的政策性負擔。李勇、郭麗麗（2015）認為，市場化水平的提高、競爭性約束和產權改革增強了國有企業的自主決策能力，國有企業政策性負擔逐漸被剝離。

對政策性負擔的研究還會涉及促進就業和如何解決國有企業的冗余雇員等方面。學者就國有企業是否應該承擔就業責任和雇傭更多的雇員問題上的基本觀點是一致的，但在冗余雇員對國有企業績效的影響機制方面，卻沒有得出一致性的結論。曾慶生、陳信元（2006）以1999—2002年健康運營的上市公司為樣本，指出國有控股公司的勞動力成本高于非國有控股公司。Li & liang （1998）認為導致國有企業虧損的主要原因是冗余的非生產性工人。Xu，Zhu & Lin（2005）揭示出高管人員在裁員方面是否擁有適度的彈性對國有企業業績有顯著影響。薛云奎、白云霞（2008）指出在經濟正常增長時期，存在冗員是國有公司的普遍現象，冗余雇員越多的國有公司，雇員的平均工資率會越低，雖然不會增加國有公司的勞動力成本，但是會顯著降低高管薪酬與業績之間的敏感性。李科、徐龍炳（2011）檢驗出國有企業勞動力雇傭政策對冗員的敏感性會隨著勞動力成本的上升而上升。馬連福、王元芳等（2013）推斷出國有企業黨委會參與公司治理會增加公司冗余雇員規模。沈永建、倪婷婷（2014）以上市公司為樣本，結果顯示因政府干預會影響國有企業的政策性負擔，進而影響高管薪酬激勵。

不過，現有的關于冗余雇員與國有企業績效的研究存在一定的缺陷。首先，不同環境條件下（如經濟繁榮期與經濟蕭條期），國有企業政策性負擔的表現形式、形成原因及其經濟后果都可能有顯著的區別，現有研究對此很少關注。其次，轉軌經濟改革過程中遺留下來的我國國有企業的冗余雇員問題（Lin，Cai & Li，1998；Lin & Tan，1999；曾慶生、陳信元，2006）將會長期存在。現有關于國有企業和民營企業在冗余雇員和勞動力成本方面的差異研究基本上都是基于橫向的靜態比較分析，難以從動態角度考察兩類企業在雇員數量、人均工資和勞動力成本方面的縱向調整方式和調整機制。

三、關于國有產權與融資優勢的理論

社會學派認為，為了增大社會的福利水平，國有銀行的資金應該支持那些符合社會效益、有利于經濟增長但私有銀行不愿意提供資金的項目（Gerschenkron，1962；Stiglitz，1993）。Micco & Panizza（2004）也發現，在宏觀經濟波動時國有銀行扮演了信貸平滑的角色。政治學派則主張政府通過銀行貸款對企業進行補助，導致國有銀行成為利益集團的尋租工具，降低了金融資源的配置效率，進而阻礙經濟的發展，這一觀點得到了普遍的證實。Frydman et al.（2000）通過對捷克、匈牙利和波蘭的銀行研究發現，國有銀行對具有政府背景企業的金融軟約束存在于事前的簽約、事中的監督控制以及事后合約執行各個階段。Khwaja & Mian（2004）在對巴基斯坦1996—2002年間國有銀行對非國有企業貸款的研究中發現，政府控制的銀行向具有政治關系的企業的貸款是其他企業的兩倍，但該類企業的拖欠率卻比其他企業高出50%。我國國有企業也具有同樣的融資優勢，Ross，Song，Yao & Wang（2001）發現，我國的非國有部門在十幾年的時間里獲得的銀行正式貸款不到20%，其余80%以上都流向了國有部門。羅長遠、陳琳（2011）借助世界銀行的企業調查數據得出，由于“軟預算約束”的存在，國有企業的融資狀況并不受外商直接投資（FDI）的影響。王滿四、邵國良（2012）發現銀行債權對國有公司存在財務軟約束。謝喬昕、張宇（2013）認為，企業國有股份比例差異會導致融資歧視，但是經濟影響力的提高能有效緩解企業融資約束。程六兵（2015）的研究表明銀行信貸的傾斜會增加國有企業的盈利能力。馬大來、陳仲常、王玲（2015）認為國有企業相比非國有企業更易獲得金融機構的信貸支持。

實際上，地方政府在干預銀行信貸決策中的作用，以及國有產權與國有企業融資優勢的內在關系，在我國從計劃經濟走向市場經濟的過程中是廣泛存在的。中央的適度集權和地方的合理分權極大地激勵了地方政府加快本地經濟的發展，促使地方政府過度干預經濟運行和爭取不斷流動中的資源（白重恩等，2004）。同時，隨著經濟體制改革的深入，財政收入的相對地位不斷降低，財政和金融的關系也由計劃經濟時代的“強財政、弱金融”演化為“強金融、弱財政”格局（周立，2003），爭奪銀行資源自然成為地方政府爭奪資源的重要方面（巴曙松等，2005）。同時，為了地方政府利益和官員自身晉升，地方政府有動力為國有企業融資提供便利（白重恩等，2004；周黎安，2004；余明桂和潘紅波，2008）。吳凡、祝嘉、盧陽春（2013）指出國有企業投資的主要承載者是地方投融資平臺。肖鈺、孫會霞（2013）探討了地方政府借債行為對企業信貸環境的影響，論證出地方政府借債越多，借債程度越大，國有企業相對于民營企業受到的融資約束越低。韓鵬飛、胡奕明（2015）研究證明政府隱性擔保會使國有企業債券的風險下降，卻會增加地方融資平臺債券的風險，且與信用評級呈反方向變化。

不過，國有企業的融資優勢，究竟是源于國有產權背景下的“預算軟約束”，還是政府的“父愛主義”，抑或是政府對銀行資源的壟斷權？事實上，在不同的經濟環境下，無論是中央政府還是各級地方政府，其政治目標、官員晉升的依據以及爭奪資源的方式可能都會發生顯著的變化，國有企業融資優勢的內在形成機理可能也有所不同。例如，在金融危機爆發初期，被林毅夫及其合作者批判的“父愛主義”觀點（Kornai，1980）有其一定的合理性。

四、關于國有產權與政府補貼的理論

政府補貼作為一種財政行為，隨我國經濟體制的改革應運而生，是用直接干預方式管理企業的經營行為。依據政府的目的不同，有選擇或有差別地向某些企業提供政府補貼。根據唐清泉、羅黨論（2007）的統計數據表明，2002—2004年間政府每年向上市公司發放補貼累計平均達到400多萬元。

圍繞補貼的促進效應在國外早有研究，結論顯示政府補貼對企業績效會產生重大影響。由于政府補貼行為的發生一般都會伴隨政府干預企業經營的情況，改變企業的投資決策，導致企業增長速度放緩，帶來規模報酬遞減，企業效率和獲利能力不斷下降。洪銀興和曹勇（1996）則認為政府向某些企業提供的財政捐助以及對價格或收入的支持，可以在短時間內迅速提高地區經濟總值，有效促進地區投資增長。陳曉和李靜（2001）通過實證分析顯示，地方政府為了資源競爭的需要，通過對上市公司實施大面積的稅收優惠和財政補貼，積極參與上市公司的盈余管理，由此論證地方政府財政行為在提升公司業績中所起的重要作用。陳冬華（2003）研究發現，具有地方政府背景的上市公司可能獲得的政府補貼與地方政府的影響力之間是正向關系。通常情況下，政府補貼的具體動機在不同的經濟和制度背景下可能有所區別，但主要體現在政府的地方政府資源、爭奪社會目標和政府官員個人升遷三個方面。陳曉、李靜（2001）通過對1997—1999年部分A股上市公司的研究發現，近一半的公司是因為地方政府的財政補貼才得到配股資格。唐清泉、羅黨論（2007）通過對2002—2004年上市公司的分析，論證了當上市公司為當地國有企業時，政府補貼在維護社會目標方面會發揮出更為顯著的作用。韓超（2014）以戰略性新興產業為研究對象，主張的觀點是國有企業并不受到地方政府補貼行為的偏愛，補貼的概率、補貼數量及補貼程度顯著低于其他所有制。劉媛媛、馬建利（2014）指出政府補貼對國企的行為模式選擇具有不同的影響，且能夠直接影響國企的財務狀況和經營成果。張杰等（2015）認為政府補貼對國有企業出口產品質量產生抑制效應的機理。

值得一提的是，Johnson & Mitton（2003）認真研究了金融危機中馬來西亞政府為其關聯公司提供補貼的行為，結果顯示關聯公司約1/3的價值增長與政治關系密切相關。不過，目前的文獻在這些方面還缺乏一些研究，諸如：非常態經濟環境下（如經濟蕭條和金融危機下）政府補貼的動機，以及經濟蕭條時，我國各地區經濟發展水平、勞動就業狀況、政府干預程度的不同，各地方政府為企業提供補貼的動機及其后果。

五、關于政策性負擔、融資優勢與政府補貼之間關系的理論

社會主義經濟中的國有企業一旦發生虧損，政府常常通過財政補貼、貸款支持等措施（林毅夫、李志贅，2004）加以解救，亞諾什·科爾奈（Kornai，1986）稱這種現象為“預算軟約束”。預算軟約束的重要甚至核心表現是融資優勢和政府補貼，了解預算軟約束產生的原因在于對融資優勢和政府補貼內在因素的探究，學術界對此有不同的觀點。Kornai（1980）將社會主義政府的“父愛主義”作為企業產生預算軟約束的原因。李稻葵（1992）指出產生預算軟約束的充分條件是國有產權。Qian & Roland（1998）將預算軟約束歸結為集權。Segal（1998）則認為預算軟約束產生于壟斷。Boycko，Sheleifer and Vishny（1996）試圖通過解釋俄國的私有化問題整理出解釋預算軟約束的思路。政府宏觀政策目標之一是提高就業率，政府官員往往傾向于讓企業雇傭冗員，采取的激勵機制就是向企業提供補貼，這樣就形成了預算軟約束。

林毅夫及其合作者對上述觀點進行了剖析、批判和吸收，認為政策性負擔是形成企業預算軟約束問題的根本原因。按照這種觀點，可以得出這樣的邏輯，即“政策性負擔→預算軟約束→貸款支持和政府補貼”。雖然國有產權背景并不是形成企業政策性負擔的唯一原因，但國有產權背景往往會給國有企業帶來更多的政策性負擔（Li，1992），貸款支持就體現為相對于民營企業的融資優勢。因此，按照上述思路，從單方向的邏輯推理看，可以得出如下的傳導路徑，即“國有產權→政策性負擔→預算軟約束→融資優勢和政府補貼”。不過這一邏輯在經濟環境惡化下可能會受到挑戰。Kornai（1980）和白重恩等（2004）認為，面臨更大困境的國有企業可能更容易受到政府的支持和補貼。馬永強和孟子平（2009）發現，金融危機下國有企業的融資優勢和政府補貼優勢與其承擔的政策性負擔之間的聯系可能會受到削弱。馬連福、曹春方（2011）分析認為，較強的地方政府干預能導致負擔較輕的國有企業的損失性變更。郭劍花、杜興強（2011）研究發現，有政治聯系的企業容易受到政府干預，需承擔較重的雇員負擔，也因此獲得較多的政府補貼。蘇常祿（2013）探析了國有企業是否存在激勵扭曲問題，指出國有企業中價格缺失或者價格機制不完善的根本原因在于公共產權性質、國有企業的壟斷、政策性負擔、預算軟約束等。

與常態環境下的探討不同，環境急劇惡化條件下（如金融危機），國有產權背景與企業績效之間的內在作用機理有其自身特征，原因包括以下兩個方面：其一是處于不同環境中的企業會有不同的管理理念，因此，即使是同一企業面對不同情況下不同的企業收益風險因素，也會制定不同的經營策略。常態環境下，企業管理的首要任務是有效權衡風險與收益兩者之間的關系，而不是一味地降低風險。但在金融危機下，企業的核心就是降低風險；常態環境下，企業可能更多地關注自身的盈利狀況，但在金融危機下，除了盈利，企業會更多地關注現金流的變化；常態環境下，由于企業折舊和攤銷的固定成本并不帶來真實的現金流出，進而固定成本費用比例的上升會加大公司經營杠桿和財務杠桿進而加大公司盈利風險，然而在金融危機下，該類企業卻會面對較小的風險（馬永強、孟子平，2009）。因此，企業產權發揮作用的途徑和方式與經營狀態和經營策略有直接關系。

其二，政府的政策目標、干預動機和干預方式可能也會因社會經濟狀態不同而不同。相對而言，國有企業在常態環境下面臨充分就業的政治責任會比金融危機下要小得多。常態環境下，國有企業利用“國有產權”的政策優勢和信用優勢，可以更容易地從銀行獲得貸款（Berglof & Bolton，2002；巴曙松等，2005；孫錚等，2005；余明桂、潘紅波，2008），但在金融危機下，大部分公司風險急劇升高，銀行會出于自身的風險對國有企業和非國有企業“一視同仁”，還是會因為其他放貸渠道的減少而使國有公司在銀行借款上更具有優勢？常態環境下政府補貼的動機很多，可能包括迅速提高地區經濟的總值（洪銀興、曹勇，1996）、創造就業（Wren，1991；Harris，1991；唐清泉、羅黨論，2007）、促成地方上市公司實現上市和配股（陳曉、李靜，2001）等，而金融危機下政府補貼究竟是出于“父愛主義”（Paternalism，Kornai，1980）的動機去挽救困境中的國有企業，還是對國有企業政策性負擔的一種補償（林毅夫等，1994、1997、1999、2004）？常態環境下的國有產權優勢并不明顯，但在環境急劇惡化條件下，政府會不會因為“避嫌”而調整支持國有企業的方式和力度等。

六、對現有研究成果的反思與研究展望

迄今為止，學術界對于國有產權與國企績效已做了大量的研究，整體而言，現有文獻在以下兩個基本問題上已達成基本共識：一是不同產權背景（國有與私有）的企業在績效表現上存在系統性差異，即國有產權背景會影響企業績效；二是國有產權主要通過政策性負擔、融資優勢和政府補貼等途徑影響國企績效。但在梳理文獻過程中，筆者發現，已有的研究在一些關鍵問題上，如國有產權影響企業績效的各種途徑之間的內在聯系、國有產權影響企業績效的內在機理等方面，還是難以得到突破，究其原因，主要是因為還沒有在這些問題上找到合理的研究方法或者是沒有采用基于有效研究視角對應的研究方法。

首先，關于國有產權與企業績效之間的內生性問題。馮根福等（2002）、李濤（2002）、陳信元等（2004）的研究指出，在研究轉軌經濟中股權結構和企業業績時，國有產權可能是內生的，現有很多研究無法真正認清國有產權與公司業績之間的內在關系，因為內生性會使OLS回歸系數收斂不一致（李濤，2002）。如果我們能夠以一些外生的經濟事件沖擊（如金融危機等）為背景，從動態角度考察這些事件沖擊中國有產權對企業績效變動（如盈利下降幅度和現金流短缺程度等）的影響機制，這會在很大程度上克服已有文獻靜態比較分析存在的內生性問題。

其次，就國有產權背景與國企承擔的促進就業等政策性負擔之間的關系方面存在一個基本的共識，國有企業的冗余雇員存在的原因有兩個：一是源于公司上市初期遺留下來的（曾慶生、陳信元，2006）的產物，二是企業在經濟轉軌改革過程中造成的后果（Lin，Cai & Li，1998；Lin & Tan，1999）。已有的文獻一般會采用靜態比較分析方法（曾慶生、陳信元，2006；薛云奎、白云霞，2008）研究國有企業與民營企業的冗余雇員與勞動力成本兩者之間的關系問題，很難區別兩類企業在雇員和勞動力成本的調整方式和途徑上的不同。如果在靜態比較分析的基礎之上，加上對于外生事件沖擊（如金融危機等）前后國有企業與民營企業之間以及不同層級國有企業之間在人均工資變化、相對雇員數量（以銷售收入標準化）變化和相對勞動力成本（以銷售收入標準化）變化上的差異的分析，就會更好地理解不同企業的動態調整方式和調整機制。

最后，學者對于政策性負擔、融資優勢與政府補貼的關系問題則持不同的看法。Lin，Cai & Li（1998）；Lin

& Tan（1999）；林毅夫和李贅（2004）認為導致國有企業預算軟約束的基本原因是企業的政策性負擔，在預算軟約束下形成的政府補貼和信貸優勢，給國有企業帶來融資優勢和獲取更多政府補貼。但是孫錚等（2005）認為“政治關系”本身是一種重要的聲譽機制，已有關于政治關聯與企業績效的研究（Bai et al.，2006）也表明，國有企業的融資優勢可能與政策性負擔并沒有必然的聯系，因為政治關聯雖然給企業帶了融資優勢和更多的政府補貼，但政府關聯本身并不一定給企業帶來更多的政策性負擔。另外，雖然Kornai（1980）的“父愛主義”遭到了林毅夫等的批判，但在經濟環境急劇惡化下，融資優勢和政府補貼的確可能會向那些處于經營困難更大的國有企業傾斜（馬永強、孟子平，2009）。由于常態環境下國有企業的政策性負擔很寬泛（如增加投資、就業、養老、福利等），很難檢驗其與融資優勢和政府補貼之間的關系，而在經濟環境惡化下國有企業面臨的最突出的政治責任就是減少失業，即政策性負擔的內容較為單一，這可能為我們檢驗三者之間的內在關系，特別是政策性負擔對國有企業的融資優勢和政府補貼優勢的影響提供了較清潔的數據支持。因此，基于特定經濟急劇惡化時期的事件研究法可能會有效克服現有的方法局限。

在該領域未來的研究中，筆者認為，應關注以下幾個方面的突破：

首先，在研究方法上，已有文獻基本上是基于國有企業與民營企業之間、不同層級國有企業之間在政策性負擔、融資能力、政府補貼等方面進行截面的靜態比較來研究相關問題，這種研究方法既無法解決內生性問題，也無法從動態角度更為深入地對比研究不同企業在上述方面的發展變化和縱向調整方式的變化問題。這在很大程度上是由于常態環境下的企業在上述方面的調整較為緩慢，按照現有的實證方法很難進行相應的研究。因此，未來研究應更多地基于動態視角，利用事件研究法、案例研究法、類時間序列方法等在本領域的一些基本理論問題上取得突破。

其次，在研究視角上，大多數的研究通常是以常態環境為背景展開，但是不同環境下（如經濟繁榮期與經濟蕭條期），國有產權影響國企業績的各種途徑的相對地位和影響力度可能會有明顯的區別，國有產權的作用機制可能會由于產生途徑的不同而存在系統性差異。因此，有必要針對不同環境下國有產權與企業績效之間的關系進行對比和剖析，以拓展和深化已有研究。

最后，在研究成果上，雖然在該領域已有文獻十分豐富，在基本理論問題探討方面也取得了重要進展，但整體上看，針對我國國有資本管理體制和國有企業治理現實的應用性研究和針對性政策建議卻十分缺乏。例如，在積極發展混合所有制的過程中，以及混合所有制成為經濟“新常態”后，國有資本管理體制應如何改革，如何使國有企業既能夠在經濟安全、社會穩定中發揮中堅作用，又能夠有效克服國有產權背景帶來的“負效應”，如何有效削弱甚至斬斷國有產權背景給國企帶來的正效應與負效應之間的必然聯系，如何有效構建基于混合所有制背景下的國有企業治理機制等。

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