淺談構建羈押必要性審查運行機制

戴曉宇

內容摘要：羈押必要性審查制度是修改后刑事訴訟法的亮點之一，刑事訴訟法與相關司法解釋只規(guī)定了基本框架。本文以刑事執(zhí)行檢察為視角，從正確理解羈押必要性審查制度出發(fā)，認為該制度的審查主體應以檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門為中心，并構建相應的審查機制。

關鍵詞：羈押必要性審查 刑事執(zhí)行檢察 運行機制

《刑事訴訟法》第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院”。這確立了我國的羈押必要性審查制度。由于羈押必要性審查是一項全新的制度，《刑事訴訟法》與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》只規(guī)定了基本框架，如何正確理解羈押必要性審查制度并建立健全相應的運行機制，需要在實踐中不斷去探索與完善。

一、當前羈押必要性審查存在的問題

羈押分為未決羈押與已決羈押，從《刑事訴訟法》第93條看，羈押必要性審查針對的是未決羈押，即根據(jù)被羈押的犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質、情節(jié)以及證據(jù)的收集固定情況、犯罪嫌疑人、被告人悔罪態(tài)度等，審查其是否具有再次犯罪或者妨礙訴訟的危險性，如果對其取保候審、監(jiān)視居住是否足以防止發(fā)生這種危險。[1]《刑事訴訟法》第93條以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十四章第六節(jié)的相關條款，從宏觀上共同構建了以檢察機關為主導的羈押必要性審查制度，完全區(qū)別于國外以偵查機關或法院為主導的羈押必要性審查模式，具有鮮明的中國特色，但也存在以下不足和缺陷：

第一，羈押必要性審查啟動不及時。《刑事訴訟法》規(guī)定犯罪嫌疑人、被告人逮捕后才啟動羈押必要性審查。實踐中，犯罪嫌疑人拘留后羈押的時間最長可達37天，如不立即進行羈押必要性審查，會造成大量不必要的羈押，違背了立法初衷。

第二，審查起訴階段責任部門不清。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》明確了偵查階段、審判階段羈押必要性審查的責任部門，卻未規(guī)定審查起訴階段由哪個部門負責。實踐中，如果案件被兩次退回補充偵查，審查起訴階段羈押的期限總共最長可達135天。有學者認為，公訴部門是審查起訴階段的辦案單位，羈押必要性審查理應由公訴部門負責，這明顯違背了監(jiān)督原則。

第三，刑事執(zhí)行檢察部門責任不重。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定偵查監(jiān)督部門負責偵查階段、公訴部門負責審判階段的羈押必要性審查，刑事執(zhí)行檢察部門起的是補充兜底作用，可能導致其不會將羈押必要性審查作為日常工作重心，不會主動去啟動羈押必要性審查，其對羈押的監(jiān)督淪為選擇性的軟性監(jiān)督。

第四，羈押必要性審查標準不明。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第619條規(guī)定了羈押必要性審查的標準，但操作性不強，規(guī)定得也不全面。判斷在押人員是否具有羈押必要性具有很強的主觀性。羈押必要性審查標準不明給實踐帶來了巨大的困惑，迫切需要盡快出臺相關司法解釋，統(tǒng)一各地對羈押必要性審查標準的不同理解與實踐。

第五，審查期限無明確規(guī)定。檢察機關作出羈押必要性審查決定后，為限制有關機關的不作為，《刑事訴訟法》明確規(guī)定應當在10日以內將處理情況予以通報。但是，對審查主體檢察機關的審查期限卻只字未提。羈押必要性審查期限不明對在押人員的人權保護是十分不利的，可能導致人權保護的主體檢察機關侵犯人權，而且這種侵犯是“合法的”，十分隱蔽的。因此，羈押必要性審查期限與偵查期限、法院審理期限同樣重要，必須要從法律上明確規(guī)定。

二、審查主體應以刑事執(zhí)行檢察部門為中心

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定：偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負責，審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責，刑事執(zhí)行檢察部門在刑事執(zhí)行檢察工作中發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，可以提出建議。羈押必要性審查要以刑事執(zhí)行檢察部門為中心，這是因為：

（一）刑事執(zhí)行檢察部門具有其他部門不可比擬的先天優(yōu)勢

一是駐所檢察人員可以在收押檢察時附帶羈押必要性審查，既節(jié)省了司法成本，又確保在及時發(fā)現(xiàn)問題與解決問題，保障在押人員的人權。二是駐所檢察人員可隨時可以深入到看守所現(xiàn)場了解被審查對象的羈押表現(xiàn)及身體狀況，確保羈押必要性審查的準確性。三是在押人員可通過檢察信箱、民警轉達等方式隨時向駐所檢察人員提出變更強制措施的申請，駐所檢察人員能及時收到并進行審查。

（二）刑事執(zhí)行檢察具有全程性

從犯罪嫌疑人、被告人逮捕至法院作出判決前，刑事執(zhí)行檢察部門均全程進行監(jiān)督，保持了監(jiān)督的連貫性，能從整體上全面把握羈押必要性審查，而不像偵查監(jiān)督部門、公訴部門，只是參與某一訴訟階段的羈押必要性審查，對各種情況均需要重新了解與調查，對一些特殊情形更難以從細節(jié)上與整體上準確把握，其審查的結果難免會存在片面性。

（三）刑事執(zhí)行檢察部門具有天然的中立地位

偵查監(jiān)督部門除了負責偵查監(jiān)督，還承擔審查批準逮捕的職能，后一職能的承擔影響了偵查監(jiān)督部門在羈押必要性審查時的中立性。公訴部門是代表國家行使公訴權的職能部門，在訴訟中處于控告方的地位，與被告人完全對立，其考慮更多的是如何保障自己職能的順利行使，羈押正好契合其需求。因此，在羈押必要性審查過程中，刑事執(zhí)行檢察部門與案件無任何利害關系，具有天然的中立地位。

三、要建立健全羈押必要性審查機制

羈押必要性審查是一項全新的制度，如何更有效地發(fā)揮其作用，需要建立健全以下機制。

（一）建立非羈押風險評估機制

犯罪嫌疑人對社會均有不同程度的危險，如果沒有作好準確的評估認定，一旦變更強制措施，將不利于刑事訴訟的順利進行，給社會穩(wěn)定造成不可估量的潛在影響。非羈押風險評估就是在進行羈押必要性審查時，對在押人員的妨礙訴訟與危害社會的程度進行科學認定，以此來確定解除羈押的風險，其實質是對羈押必要性審查標準的量化。實踐中，如何要將風險評估的主觀性予以客觀化，使之具有較操的操作性與足夠的說服力，避免出現(xiàn)公檢法三家機關出現(xiàn)“公說公有理、婆說婆有理”的局面，是一個值得深入研究的課題。

以湖南某區(qū)為例，由區(qū)政法委牽頭，區(qū)法院、檢察院、公安局三家機關共同研究制定了《羈押必要性審查工作實施細則》，采用《在押人員羈押必要性評估表》的形式從三大部分來進行風險評估：第一部分是逮捕分值，主要是看犯罪事實是否清楚、證據(jù)是否充分；二是涉案的犯罪行為可能對應的法定刑分值，將可能判處的刑期分為四個檔次；三是逮捕必要性分值，這部分是評估的重點，共分為七個小點：犯罪結果分值（輕傷、重傷、致人死亡、盜竊價值等）、主觀認定分值（故意、過失、如實供述、自首、立功）、犯罪主體認定分值（主犯、從犯、脅從犯、初犯、中止等情形）、特殊主體分值（殘疾人、精神病人、嚴重疾病、60歲以上的老人等）、加重情節(jié)認定分值（多次盜竊、流竄作案、持械搶劫等）、其他有關社會危險性情節(jié)分值（羈押表現(xiàn)、不羈押是否可能引起當事人或群眾強烈不滿、是否積極賠償、是否取得被害人的諒解等）、與刑事訴訟活動順利進行相關的情節(jié)認定分值。經過評估后，總分在負八分以下者視為無繼續(xù)羈押必要性，總分在負八分以上的，認定為有繼續(xù)羈押必要性。

需要注意的是，羈押風險評估本身也具有風險性與不確定性，不可能完全保證被評估人的安全指數(shù)。如果被評估為安全的犯罪嫌疑人、被告人在解除羈押后，重新危害社會或者妨礙訴訟，是否要追究評估者的責任？因此，只要依法辦理羈押必要性審查，根據(jù)事實作出客觀判斷，就不能進行責任追究。這樣才能保證檢察人員敢于進行風險評估，敢于進行羈押必要性審查。

（二）建立羈押必要性審查專網(wǎng)

信息暢通、資源共享既能激發(fā)更多部門共同參與到羈押必要性審查當中來，也讓審查部門及時全面地掌握對象的基本情況，確保審查效率。偵查人員直接面對當事人與案發(fā)現(xiàn)場，對犯罪嫌疑人的危險程度、被害人及其近親屬的主觀態(tài)度等情況最為熟悉；看守所負責對犯罪嫌疑人、被告人的羈押，刑事執(zhí)行檢察部門對看守所執(zhí)法進行監(jiān)督，兩者對在押人員的羈押表現(xiàn)、健康狀況等最為熟悉；偵查監(jiān)督部門負責批準逮捕與延期，公訴部門負責提起公訴，法院負責審判，三家對案情最為熟悉。如果上述部門均能共同參與到羈押必要性當中來，將大力提高審查結果的準確性與及時性。

目前，公檢法三家各有內網(wǎng)，互不相通，僅有駐所檢察室能登錄看守所信息系統(tǒng)，能夠獲悉在押人員的基本信息，但信息記錄得非常簡單，很不系統(tǒng)。在當前公檢法內網(wǎng)全面覆蓋與技術成熟的前提下，公檢法三家共同建立羈押必要性審查專網(wǎng)是可行的。專網(wǎng)可作為各自內網(wǎng)上的子選項，三家機關登錄后能更新獲得的信息資料，還可實現(xiàn)信息查詢、網(wǎng)上對話等多種功能。設計時要注意以下兩項原則：

一是效率原則。專網(wǎng)設計無論在內容上，還是在版面上，都要講究效率，可以按照“一張圖表二種情形三大塊位”理念進行創(chuàng)建。一張圖表即每名在押人員每次羈押必要性審查只用一張表格來進行評估；二種情形即將羈押必要性評估要件從宏觀上細化為不變與可變兩種情形，如犯罪結果中是輕傷還是重傷、特殊主體中是殘疾人還是精神病人等屬于不變情形，一次評估選定后，在專網(wǎng)表格中即顯示為灰色，不可再改，在以后的歷次羈押必要性審查中，不變情形將自動隨表生成，不需再加考慮。羈押表現(xiàn)、是否取得被害人諒解等屬于可變情形，該類情形在每次羈押必要性審查時要重新評估；三大塊位即依據(jù)職不同能，將表格分為公檢法三大部分，每部分內含的評估要件是該機關最熟悉的，如與案情相關的要件由公安機關填寫等。

二是分工負責原則。三家機關通過專網(wǎng)參與羈押必要性審查，工作形式高度簡捷，工作任務各負其責，全面細化羈押必要性評估要件既能更準確地評估在押人員是否具有羈押必要性，也不會耗費大量的人力物力。

（三）完善告知機制

告知才能使當事人清楚自己的法律處境，才能及時有效地行使相關的救濟權力，維護合法權益。

一是要完善訴訟階段的告知制度。《刑事訴訟法》規(guī)定，拘留、逮捕、移送審查起訴等均須告知犯罪嫌疑人，但在實踐中，該制度未得到有效落實。許多在押人員不清楚案子的訴訟階段，更不知道其具體羈押期限，無法對自己的羈押情況進行救濟。

二是要建立對審查結果的告知制度。檢察機關在羈押必要性審查完畢后，應當及時將審查認定的理由與結果告知犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人，并將不服結果的救濟途徑一并告知。該制度為當事人及時維護自身合法權益提供了有效保障，做到了執(zhí)法公開，也將促使審查結果最終的公正性。

（四）推進刑事和解機制

刑事和解是以犯罪嫌疑人真誠悔罪、賠償損失、取得諒解為前提的。如果未事先取得被害人及其法定代理人、近親屬的諒解，經過羈押必要性審查解除對在押人員的羈押后，勢必會引起被害人及其法定代理人、近親屬的不滿與誤解，認為檢察機關執(zhí)法不公，偏袒照顧犯罪嫌疑人、被告人，影響司法機關的公信力，造成惡劣的社會影響。在進行羈押必要性審查時，應當要認真聽取被害人一方的意見，召集雙方就案件的賠償?shù)葐栴}進行協(xié)調，達成一致。

進行刑事和解需要大量的人力物力，檢察機關人力薄弱，無法在羈押必要性審查時對每一起案件都主持和解。因此，實踐中，按照地域管轄的原則，由當?shù)厝嗣裾{解委員會具體負責刑事和解。檢察機關在羈押必要性審查中，發(fā)現(xiàn)在押人員不需要繼續(xù)羈押但其未取得被害人及其法定代理人、近親屬的諒解，可以向被害人一方居住地的鄉(xiāng)級政府發(fā)出《刑事和解請求函》，由鄉(xiāng)級政府牽頭組織人民調解委員會主持調解，必要時可以邀請公檢法等有關機關參加，完畢后將和解情況通報檢察機關。

（五）完善羈押替代制度

我國刑事訴訟中羈押替代措施種類較少，只有取保候審與監(jiān)視居住，取保候審的使用率較低，監(jiān)視居住又往往成為變相的羈押。為了完善羈押替代機制，《刑事訴訟法》在三個方面作了努力，一是明確擴大了取保候審、監(jiān)視居住的適用范圍；二是將取保候審與監(jiān)視居住分離，確立監(jiān)視居住作為羈押替代措施的獨立性；三是嚴禁將監(jiān)視居住變相為羈押。

雖然《刑事訴訟法》在探討羈押替代措施方面作了不懈努力，但不可否認的是，我國的羈押替代措施的種類偏少，適用率偏低。這就需要我們去不斷探索與創(chuàng)新，拓寬羈押替代措施，現(xiàn)行可解決的途徑之一是提高兩者的適用率來彌補種類偏少的不足。

注釋：

[1]參見童建明主編：《新刑事訴訟法理解與適用》，中國檢察出版社2012年版，第116頁。