關于湖南開放大學建設政策法規保障現狀的反思

王瓊娟

摘 要 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出要辦好開放大學后，電大系統邁開了向開放大學轉型發展的步伐，湖南廣播電視大學也在積極籌劃轉型發展事宜。通過對現行的構成湖南開放大學建設政策法規體系的文獻進行分階段研究和反思，提出完善湖南開放大學建設的政策法規保障建議，有一定的理論和實踐參考價值。

關鍵詞 湖南開放大學 政策法規 反思

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2015.10.003

Reflections on the Current Situation of Hu'nan Open University

Building Policies and Regulations Protection

WANG Qiongjuan

（Hengyang Radio & TV University， Hengyang， Hu'nan 421001）

Abstract "Long-term Education Reform and Development Plan （2010-2020）" （hereinafter referred to as the "Program"） made it clear to run after the Open University， TV system taking the steps toward restructuring and development of the Open University， Hunan Radio and Television University also actively planning the restructuring and development issues. Based on the existing literature constitute Hunan Open University building policies and regulations will be phased study and reflection， put forward a sound Hunan Open University building policies and regulations to protect the recommendations， there is a theoretical and practical reference value.

Key words Hu'nan Open University; policies and regulations; reflections

1 湖南開放大學建設政策法規體系構成

廣播電視大學30余年的發展，既是自我成長的歷史，又是不斷適應社會發展需求的歷史。根據中國廣播電視大學的發展階段，可以將構成湖南開放大學建設政策法規保障體系基礎的政策法規形成過程大致劃分為六個階段。

（1）籌備初創階段（1977-1979）：1978年6月，教育部、中央廣播事業局《關于籌辦電視大學的請示報告》經鄧小平同志親筆批示同意，中國遠程教育邁入了新階段。此后，各省市陸續印發了關于建立廣播電視大學的通知與文件。1979年2月5日，中共湖南省委發出《關于同意成立湖南廣播電視大學的決定》（湘發干[1979]47號），湖南廣播電視大學正式成立。湖南廣播電視大學初創時期的政策法規依據表現為規定、通知、決定等規范性文件，而且以通知、決定為主，政策保障力度相對較大。

（2）迅速發展階段（1980-1985）：改革開放促使社會和經濟發生了深刻的變化，對高等教育的巨大需求和普通高等教育資源嚴重短缺的矛盾，為以廣播電視大學為主的成人遠程教育提供了廣闊的發展空間。據不完全統計，1979年湖南電大系統共招收全科生4202人，單科生3337人，自學視聽生1912人。1980年招收全科生4153人，單科生3678人，自學視聽生2500人。當然，這個發展離不開政策法規的支持。為了保證教學秩序，教育部發布了《廣播電視大學學生學籍管理暫行規定》，同時又以通知、報告的形式，進一步確定了廣播電視大學作為加速高等教育發展的重要途徑，明確了在辦學形式、辦學條件、學員畢業后的安排方面的具體要求。

（3）調整發展階段（1986-1992）：由于廣播電視大學招生規模相對較大且呈逐年穩定增長的趨勢，辦學質量開始受到關注，政策法規調整力度有所增強，主要表現在停止單獨組織招生考試，開始參加各類成人高校全國統一招生，部分省市電大從普通教育中錄取學生，辦學規模受到一定程度的約束的同時，又開始開展非學歷繼續教育服務。20世紀80年代中后期我國全面開展“依法治理”活動，教育領域也開始推行依法治教，第一部規范廣播電視大學教育的法律文件《廣播電視大學暫行規定》出臺。

（4）穩步發展階段（1993-1998）：1993年2月，《中國教育改革和發展綱要》及相關政策法規出臺，電大系統招生人數明顯增加。高等專科注冊視聽生相關政策的出臺后，湖南廣播電視大學啟動了注冊視聽生試點工作。1998年《中華人民共和國高等教育法》以法律的形式確定高等教育可以采用廣播、電視等遠程教育方式，廣播電視大學的教育形式也屬于高等教育。廣播電視大學的辦學定位有了有力的法律保障。

（5）改革發展階段（1999-2009）：這個階段的發展重心在于人才培養模式改革和開放教育試點工作，在政策法規的支持下，廣播電視大學系統取得了與普通高校現代遠程教育同步發展的機會，開放教育開始實行春秋兩季招生，學生免試入學，寬進嚴出的開放教育理念得以確立。

（6）轉型發展階段（2010至今）：社會經濟政治走向縱深發展的同時，中國的教育也走到了改革的關鍵節點。《綱要》提出了我國教育未來十年的戰略發展規劃，開放大學建設作為國家教育體制改革的重要內容也被納入其中，成為當下中國教育改革的關注點之一。相應的政策法規出臺，大學章程建設行動計劃有序推進，電大系統開始邁入向開放大學轉型發展的關鍵時期。除了國家層面的政策法規，湖南省委和省人民政府《關于推進終身教育和學習型社會建設的意見》的出臺，也為湖南開放大學建設提供了政策保障。

2 湖南開放大學建設政策法規保障體系的特點

（1）系統一致性特點突出。湖南廣播電視大學政策法規體系除了教育部出臺的政策法規外，大多數政策法規是由中央電大來制定的，這些規定從法學角度來看，并不屬于真正意義上的法，而是以國家政策法規為依據制定的辦學細則或規定，只在電大系統內產生約束力。

（2）政策法規的出臺呈現階段性特征。從根本上說，湖南廣播電視大學教育的類型、方式和施教對象等是隨著改革開放逐步推進過程中的社會需求而變化的，無論是中央層面的政策法規，還是省級的政策法規，都是應這個需求的變化而發展變化的，注冊視聽生教育的產生、發展和取消就是一個鮮明的例子。

（3）政策法規的層次偏低。只有高等教育法是由立法機關制定出臺的，其他基本上都是以教育部的規定、通知、決定、函、批復等形式表現出來，且教育政策規范居多，層次和效力等級普遍偏低。而省級層面的政策法規更是寥寥無幾。

（4）教育法治化特征不明顯。無論是20世紀80年代推行的依法治校行動下的廣播電視大學建設，還是目前全面實行依法治國背景下實施的開放大學建設，政策法規保障方面都呈現出政策保障為主、法治保障滯后的特點。廣播電視大學辦學三十余年，沒有一部專門規范電大教育的基本法，2012年，國家開放大學正式成立，北京、上海、云南、廣州、江蘇等省份也陸續成立了開放大學，卻遲遲不見學校章程出臺。湖南開放大學籌建的省級層面的依據僅僅是《湖南省建設教育強省“十二五”規劃》和《中共湖南省委、湖南省人民政府關于推進終身教育和學習型社會建設的意見》。

3 關于湖南開放大學建設政策法規保障現狀研究的反思

3.1 構建多層次的法律規范體系

（1）出臺《終身教育法》。開放大學的創辦是在全面倡導終身教育和學習型社會建設的大背景下進行的。為了保證開放大學的穩定發展，首先就應該在對社會需求進行充分調研和合理預見的前提下，通過出臺《終身教育法》，對終身教育體系作出科學、合理的界定，并明確開放大學在終身教育體系中的角色定位。

（2）建立專門的法律規范開放大學的辦學行為。教育領域的法律中只有《高等教育法》中提到了電大的辦學。開放大學是在原有的電大系統基礎上發展形成的，它提供的教育服務主要包括學歷繼續教育、非學歷繼續教育培訓和社區教育三大塊內容，這些內容恰恰又是法律規制的盲區，通過出臺《開放大學法》或《開放大學條例》的形式對開放大學的辦學行為提供法律保障，明確開放大學在高等教育體系中的基本定位，制定《國家開放大學章程》，厘清國家開放大學與其他省級開放大學之間的關系，解決系統內部關于辦學自主權的問題，對于發揮電大的系統辦學優勢顯得十分重要。

（3）加強省級層面的立法和研究。湖南廣播電視大學從建校至今，其辦學的依據、學校定位、具體的辦學行為等基本上都是以廣播電視大學通行的政策法規為依據，省級層面的立法和政策相對比較薄弱，尤其在立法方面。

①制定《湖南省終身教育促進條例》。根據終身教育的理念和學習型社會建設的社會的要求，參照福建、上海的做法，結合湖南省的實際情況，制定一部本省促進終身教育的地方性法規，貫徹《教育法》關于“建立和完善終身教育體系”的精神，落實《綱要》的要求，明確將發展現代遠程教育、積極發展社區教育、辦好開放大學等工作成果固化為法律條款，確保湖南省終身教育納入法制化軌道，為湖南開放大學建設提供有力的法律保障。

②出臺《湖南開放大學暫行條例》。在《開放大學法》或《開放大學條例》缺位的情況下，為保障湖南開放大學建設的法治化路徑，先以現行的規制開放大學的相關政策法規為依據，結合湖南省經濟社會發展的狀況和需求以及湖南開放大學建設的合理架構，以地方法規或者規章的形式出臺《湖南開放大學暫行條例》。

③制定《湖南開放大學章程》并按照《湖南省高等學校章程核準工作規程》的程序和要求進行核準。大學章程是大學的最高行為規范，是依法治校的有力保障。湖南開放大學創辦之初就應當制定一部上承國家政策法規、下啟學校內部規章制度的大學章程，規范開放大學設置和建設標準，明確湖南開放大學與市州學院、縣級分院以及鄉鎮和街道學習中心的功能定位、職責分工、管理體制、運行機制、人員編制和經費投入等具體事宜。

3.2 重視政府宏觀調整和科學制定政策的重要性

（1）科學地確立開放大學和開放教育的戰略地位。從廣播電視大學的發展歷程可以看出，開放大學和開放教育作為新生事物，始終以社會需求為基礎，在不斷調整中發展壯大起來的。政策的靈活性和對社會需求的敏感性特點在開放大學和開放教育的發展中發揮了重要作用。首先，在國家層面，科學地確立開放大學和開放教育的戰略地位，在終身教育理念引導下，制定適當的發展戰略目標，對開放大學和開放教育的實施、管理和發展進行科學、全面、詳細的規劃和說明，確保國家在宏觀上對其進行有效調整。其次，在地方層面，省級政府也要依據國家層面的政策導向，確立全省范圍內開放大學和開放教育的戰略地位，在立法不足的情況下，發揮政策的調控優勢，為立法提供有益借鑒。

（2）完善政策的決策程序，保證開放大學和開放教育政策的一致性和靈活性。無論是中央層面的決策還是地方層面的決策，都應當有科學完善的程序機制，避免政策出臺的隨意性和任意性，同時還要注意新出臺的政策與現行政策體系、地方政策與中央政策的一致性、協調性，確保政策保障的有效力度。