中韓海洋資源開發利用政策比較及啟示研究＊

丁娟，朱賢姬，王泉斌，張志衛

（1．青島大學商學院 青島 266071；2．韓國海洋科學技術院 韓國京畿道安山市 487860；3．國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061）

中韓在海洋方面除具有地理優勢和相似的發展歷程外，在海洋資源開發方面也有著密切的合作。2013年中韓兩國簽訂了《中華人民共和國國家海洋局和大韓民國海洋水產部海洋科學技術合作諒解備忘錄》加強了中韓海洋事業的合作，但由于海域大小、海洋資源等方面的差異，中韓兩國的海洋開發政策也不盡相同，比較兩國的海洋開發利用政策不僅有利于加強兩國海洋的合作，也有利于促進兩國海洋事業的發展。近年來，有關海洋開發利用政策及體制比較研究較多，但多以研究美國、日本海洋政策的居多［1］，中韓方面的比較主要多集中于闡述中、日、韓海洋政策的差異［2］、中韓海洋環境管理體制［3］、中韓漁業資源政策法規異同［4－6］、中韓海洋旅游開發異同［7］等，系統地比較中韓兩國的海洋資源開發利用政策的研究卻不足。中韓是海洋鄰國，研究兩國海洋開發利用政策的異同對兩國海洋事業進一步的發展和合作具有促進作用。本研究擬從海洋部門設置及政策法規制定視角挖掘中韓兩國海洋資源開發利用政策的異同，以期進一步完善中韓海洋開發利用政策的比較研究，促進中韓海洋經濟事業的可持續發展。

1 中韓海洋自然資源概況

我國管轄的海域面積300萬km2余，接近陸地領土面積的1／3。大陸岸線長達1．8萬km，居世界第四，島嶼上萬個，其中面積大于500m2的海島共計6 900余個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島）。海洋資源豐富，淺海灘涂可養殖面積242萬hm2，大陸架漁場面積達2．8萬hm2，海底石油累計探明可采儲量達82 554．9萬t，沿海濕地面積達3．848 55×107hm2，占國土面積的4．01%［8］。

韓國海洋面積為44．3萬km2，是陸地面積的4．5倍。大陸架面積是陸地的3倍，海岸線長達11 542km，島嶼總數為3 170個。水深不足20m、可以進行多用途開發利用的沿海海域面積為21 000km2，占國土面積的20%，灘涂面積為2 393km2，占陸地面積的2．4%，擁有世界五大灘涂之一［9］。

2 中韓海洋機構及海洋法律法規

2．1 海洋機構

海洋機構的合理設置對海洋管理和海洋發展極其重要，也是海洋法律和海洋政策正確制定與實施的保障。根據海域及陸域的不同，中韓的涉海機構設置和發展歷程也有所區別，對比研究中韓的海洋機構及其演進，借鑒韓國經驗以發展我國海洋事業。

我國的海洋管理較為復雜，依據《中國海洋發展報告（2012）》統計，包括海軍在內，我國中央層面的涉海管理部門有17個。除此之外，我國的沿海各地也有自己的海洋機構，管理各地的海洋活動，頒布符合自己地區特色的規章制度，還有一些涉海研究機構。我國的海洋科研機構眾多，尤其是近年來不斷增加，從2006年的136個增加到2009年的189個，同時科研人員的數量也大幅增加，這與我國近年來對海洋事業的重視程度有關（圖1）。

圖1 科研機構及科研人員

1955年，韓國設立了海務廳，這是韓國最早的海洋政府機構，當時主要是負責海運、港灣、水產、造船和海警業務。1961年，韓國政府撤銷了海務廳，將其水產職能移交給農林部的水產局，海務廳的海運職能移交給交通部的海運局，1966年農林水產部設立水產廳后，海務廳的水產職能移交給水產廳，1976年海運港灣廳成立后，海運職能由海運港灣廳負責，水路職能和海難審判職責移交給了交通部下屬的水路局和海難審判院，海警職責移交給了內務部的治安局。1996年，韓國成立了海洋水產部，這是世界上綜合性程度最高的涉海機構之一，2008年，海洋水產部下屬的水產機構分離了出去。2013年，鑒于海洋水產需要統籌管理，因此韓國政府又重新恢復了海洋水產部。但海洋水產部內部卻將海洋政策室、水產政策室、航運物流局、海事安全局、港口部等分成了海洋、水產、物流、安全、港灣等領域，并綜合管理［9］。

韓國海洋機構的設立體現了一元化思想，設立統一的海洋機構統籌和管理海洋各產業的發展，在海洋水產部內部設置分管不同產業的海洋部門，避免了權責交叉和糾紛不清，較易協調。

2．2 海洋法律法規

涉海法律法規不僅指導海洋資源的合理開發利用，還是海洋各產業健康發展的保障。由于海洋事業發展的進程不同，我國的海洋法律法規與韓國的涉海法律有著差異，我國正處于海洋經濟發展的新階段，相關的海洋法律法規的健全和完善必不可少，因此總結和學習韓國涉海法律十分必要。

1949年后，我國頒布了一系列的海洋管理方面的法律，海洋開發利用方面的主要有：《中華人民共和國礦產法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國海島保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》等［10］。從法律層面管理我國的海洋資源的開發利用，規范各海洋產業的發展。此外，國家還出臺了一系列海洋開發的規劃及條例：《國家海洋事業發展“十二五”規劃》《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《中華人民共和國防止拆船污染環境管理條例》《中華人民共和國國際海運條例》《中華人民共和國漁業法實施細則》《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》等法規。另外，我國11個沿海省、市、自治區結合各自的特色制定了促進海洋經濟的海洋法規和政策。海洋方面的法律法規為海洋漁業、海洋礦產油氣業和海洋能源等各產業的發展提供了法律保障，規范了海洋事業的進程。其中，《國家海洋事業發展“十二五”規劃》更是將海洋事業納入國家規劃的層面上，確定了全國海洋經濟發展的主要目標：海洋生產總值年均增長8%，2015年海洋生產總值占國內生產總值的比重達到10%，并且優化海洋的總體布局，指導海洋各產業轉型方向，為海洋發展做出了明確的指引。這標志著我國逐漸把經濟發展的重點從陸地轉向了海洋，海洋資源合理開發利用的管理日益重要。

1987年，韓國制定了《海洋開發基本法》，由于其限定在海洋開發科學技術研究方面，韓國于2002年廢除了該法，同時制定了《海洋水產發展基本法》?！逗Ｑ笏a發展基本法》是韓國涉海方面最基本的法律，為合理開發、管理海洋資源以及培育海洋產業規定了基本政策和方向，同時管轄領域涉及海洋的各個方面?！逗Ｑ笏a發展基本法》第六條第一款規定：“為了實現本法規定的目的，政府應制定海洋和海洋資源的合理管理、保護和開發利用以及海洋產業培育（以下簡稱‘海洋開發’）的中長期政策目標和方向，并根據總統規定的事項每十年制定并實施《海洋水產發展基本規劃》”。以制定與海洋開發同步的政策。隨后，韓國又制定了各類海洋資源開發利用方面的法律（表1），以規范海洋資源開發，合理利用海洋，并且為海洋各產業健康發展提供法律依據和保障。

另一方面，為了促進各類海洋資源的開發利用，韓國制定并實施了一系列的國家規劃：《沿岸綜合管理規劃》《沿岸濕地保護基礎規劃》《廢棄物海洋收集和處理規劃》《環境管理海域環境管理基本規劃》《沿岸整治基本規劃》《海洋深層水基本規劃》《海洋生態系統保護和管理基本規劃》《無人島嶼綜合管理規劃》《獨島可持續開發基本規劃》《海洋環境管理綜合規劃》《海洋科技開發規劃》《公有水面填埋基本規劃》《水產資源管理基本規劃》《港灣基本規劃》。這一系列的規劃并非獨立的、而是相互關聯的，是不同時期根據具體情況制定的，并根據新的情況修改或重新制定，以與變化的海洋環境相適應。

我國的海洋法律是依據海洋資源的開發而制定的，因此法律法規出臺較多且雜，完善程度不夠。韓國已形成較為完善且符合本國海洋發展的法律體系。韓國設置基本海洋法律，規范其他的涉海法律法規的制定，這避免了法律權限的交叉，并使新法律的制定有據可依?；痉ǔ吮Ｕ狭撕Ｑ蟀l展的可持續性外，還依據新形式作相適應的調整，這一經驗有助于我國的海洋法律法規的完善。

表1 韓國頒布的法律

3 中韓海洋資源開發利用政策比較及啟示

3．1 海洋機構的設立

韓國涉海機構統一，各部門協助管理。韓國的海洋水產部統一管理全國涉海事務，內部下設多個部門，管理海洋事務：國立水產科學院主要負責水產資源、海洋環境和養殖三大部分；國立海洋調查院主要負責開展韓國海域的海洋測量和觀測等海洋調查工作，印發海圖（包括電子海圖）和航海出版物，為海運、水產、海洋開發、產業領域以及軍隊提供相應的服務；海洋警察廳主要負責警備救援、海上交通安全管理、海上治安、海洋環境保護、海洋污染防范等；韓國海洋科學技術院是韓國最大的海洋科技研究單位，負責研究海洋基礎、應用科學技術、海洋科學政策等。韓國的海洋機構設置能夠統籌全國，更好地管理全國的海洋產業，適合韓國的國情（海域面積較?。?。韓國這種有統一海洋領導機構，各部門各有偏重，又同歸屬一個機構的管理模式能避免涉海部門職能不清和權責交叉，但也會出現陸地環境部與海洋事務部管轄和權責交叉不清等問題，因此設置同時兼顧海洋和陸地的海洋管理機構才有利于海洋管理。

3．2 海洋法律法規

韓國以《海洋水產發展基本法》為主，制定海洋各產業的相關法律，同時該法還規定每10 年根據具體情況制定并實施海洋水產發展基本規劃，及時指導韓國海洋資源開發。韓國的法律實施以基本法為主，其他相關涉海法律作為輔助。涉海法律涉及海洋資源利用的各個方面，漁業、礦產、船舶、環境、生態、沿岸、深海等都有相關的法律，同時，還制定并實施了《沿岸綜合管理規劃》《環境管理海域環境管理基本規劃》《海洋深層水基本規劃》《海洋生態系統保護和管理基本規劃》《海洋科技開發規劃》《水產資源管理基本規劃》等，但此類涉海規劃均以基本法為基礎。韓國以統籌海洋的《海洋水產發展基本法》為基準，設定年度計劃實施，海洋資源開發利用政策與涉海法律制定具有可持續性，同時依據新形勢，補充和調整基本法，在保證法律有效性的同時，也考慮了環境的變易性。

3．3 海洋產業政策的整體發展與突出特色

1993年韓國制定了《沿海和近海漁業結構調整計劃》，通過減少漁船數量，促進水產資源的恢復，改善漁業的經營狀況。20世紀90年代末，韓國大力推行以養殖漁業為中心的政策，并于2001年頒布了《養殖漁業培育法》，同時韓國依據此法律每5 年制定一次《養殖漁業發展基本規劃》。韓國除啟動海洋生命工程項目外，還制定政策促進天然物新藥、海洋生物能源等多個海洋新興產業的發展。2000年7月，韓國國家科技委員會通過了《深海礦產資源開發項目實施計劃》，宣告了韓國深海礦產資源開發的開始。2008年，海洋水產部制定了《第三次新再生能源技術開發和利用普及基本規劃》。到2030年，新再生能源供應量占能源總量的11%，其中，生物能源和廢棄物能源各占30%，海洋能源占4．7%。韓國眾多海洋政策與法律調整不只針對于單個產業，而是傳統產業與新興產業同時發展，海洋整體發展，韓國海洋經濟的快速發展依賴于整體海洋產業的調整與進步。

我國的海洋政策借鑒陸地產業發展的經驗，綜合提高海洋三大產業，調整結構優先發展第三產業。我國重點扶持海洋新興產業，以打造海洋主導產業，從而促進對海洋的開發利用，以海帶陸，達到海陸統籌的目的。近年來，我國海洋服務業發展迅速，2013 年濱海旅游增加值占34．6%，增幅達11．7%，傳統產業海洋鹽業與海洋船舶業甚至出現了負增長（圖2）。2013年《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》不僅海洋開發利用的各方面提出了具體的指導和發展方向，還提出發揮沿海三大經濟區作用，形成北部、東部和南部3個海洋經濟圈。依靠海域特色及地域優勢發展海洋經濟，既能發揮優勢省份的特色，還能綜合發揮小區域海洋的聯動作用，由于海洋經濟圈涉及海域相比全國要小且較集中，因此各海洋經濟圈也可借鑒韓國海洋機構的設置，發展海洋經濟，從而提高區域海洋的發展水平，也提升我國整體海洋產業的競爭力。

圖2 我國各海洋產業值增幅度

4 結論

對比研究中韓海洋資源開發利用的機構設置和政策法規后發現，韓國的海洋開發政策的最大特點是：以統籌海洋的部門及法律作為長期計劃的中心，設定年度計劃實施，保障了海洋資源開發利用政策與法律制定的可持續性，同時依據新情況及時調整法律，保證了法律有效性并適應了環境的改變性。我國在海洋資源開發利用和海上執法方面，涉海部門組織復雜，需要進一步協調和優化。借鑒韓國海洋機構的整合模式，運用到我國三大海洋經濟圈，不僅有助于提高我國的海洋開發利用的整體水平，還可突出各海域的海洋特色，從而推動海洋強國的實現。

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［3］朱賢姬．中韓海洋環境管理的比較研究［D］．青島：中國海洋大學，2008．

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［9］朱賢姬．中韓海洋政策資源開發利用政策比較研究［R］．2013．

［10］國家海洋局．法規及國務院文件（涉海法律）［EB／OL］．（2008－05－09）［2014－10－12］．http：／／www．soa．gov．cn／zwgk／fwjgwywj／shfl／．