基于可持續發展的海島治理體系初探

譚 珂，周學鋒

（浙江海洋學院 經濟與管理學院，浙江 舟山 316022）

基于可持續發展的海島治理體系初探

譚 珂，周學鋒

（浙江海洋學院 經濟與管理學院，浙江 舟山 316022）

海島是經濟、社會、環境可持續發展的重要物質基礎，中國海島的發展明顯落后于其他發達國家的島嶼，經濟發展落后、公共服務水平低、人口流失嚴重等問題已經成為我國海島發展過程中難以攻克的難題.面對問題我們要因地制宜地制定規劃方案，合理科學地管理與保護海島健康發展.

海島治理；可持續性；體系構建

1 研究源起

21世紀，海洋在政治、經濟、軍事等格局中的戰略地位不斷地提高.在海洋行業發展勢頭迅猛的大背景下，當面臨困難時，最好的解決方法就是要接近海洋；基于中國領域內海洋所占比重較大，這就給我國追求海洋強國提供了動力，與此同時對于海洋領域內的資源進行保護、開發、使用等各項工作也在持續增強.我國正逐步加強海洋的管理工作，海洋管理過程中最為重要的是對海島進行管理，其也是不可缺少的一個環節.我國海島不管是開發價值還是市場前景都非常廣闊，其原因在于海島地處溫帶、亞熱帶及熱帶，具有適宜的氣候及環境，同時其周邊具有豐富的水資源.所以不少的沿海區域借助于開發海島對其自身的各個方面進行提升，這已經演變為區域經濟的新方向.

海島在如今中國經濟社會發展中處在一個非常特殊的地位.長期以來，受自然條件、歷史因素以及對海島認識、政策等方面的影響，導致海島生態破壞嚴重，產業結構單一，基礎設施落后，經濟社會發展相對于相鄰沿海大陸地區要落后很多.

2 海島治理中存在的問題

據中國官方初步統計，中國485個有居民海島中，通過大陸引水的只有165個，其余300多個基本處于靠天吃水狀態；有電網供電的313個，其他海島靠柴油發電，有的每天只能供電2小時；160個海島開通班船，并且碼頭比較破舊；島上基本沒有垃圾污水處理設施，不僅破壞了島上的自然環境，對周邊海域也造成一定的污染.因為在中國的法律體系中，開發海島，保護資源及周邊環境等各方面的法律并不健全，基于此種原因就會造成不同沖突的出現，大致可分為以下幾種沖突形式：對海島進行開發及利用同保護環境及資源之間發生沖突、經濟建設同國防之間發生的沖突、島內不同行業市場份額占取的沖突等.

2.1 海島生態破壞嚴重

我國海島大多處于海陸相互作用的敏感地帶，同時大多數海島的土地資源和森林資源有限，島上生產及生活的環境相對十分惡劣，自然狀態并不樂觀，災害發生頻率較高，土壤條件不理想，淡水資源匱乏，居民的生活垃圾及臟水絕大多數未能得到有效的處置，海島的自然環境面臨著嚴峻的考驗.2011年，中國海洋局發出聲音，目前海島的數量呈現出直線下滑的趨勢，并且資源遭到到了嚴重的迫害，海島的地形樣貌正遭受著不同活動的侵害，甚至面臨著消失的危險.比如像：對島嶼及礁石進行轟炸、填海造陸進程中覆蓋島嶼、開采石礦及砂子、不加節制的開墾等；不僅如此目前存在與海島及周圍區域內的生物種類也在不斷減少，生態環境遭到了不同程度的損害，發生這一狀況的原因有很多，比如像：海島居民隨意亂丟垃圾，大肆對珊瑚礁進行破壞，無節制對稀有動植物進行開采等.因為相關的機構與個人并不注重海島的保護，導致有損海島生態的現象不斷出現，自然災害（赤潮等）也持續增多.

2.2 海島基礎設施落后

中國對海島的開發目前還處于起步階段，因為海島同大陸相距甚遠，且交通受限，開發投入較高，開發周期長，大量人才流失，導致資源未能得到合理利用，經濟效益較低.不僅如此，海島居民的生活水平較低，基本的生活施舍較為后進，工作形式較為單一，政府對其保障手段不強，不具有有效應對災害的機制，對災害進行防護的意識不強，居民不管是在生產還是生活方面條件都十分艱難，尤其是偏遠的海島，問題更為嚴重.

2.3 在對海島進行開發利用中不具備秩序性，缺少法律依據

由于大部分的海島開發和利用具有一定的隨意性，對海洋意識的認識不足和對海島管理水平低下，導致海島開發計劃有很多不科學、不完善的地方，同時，缺少專門的法律規范，對海島的治理出現了空白，導致海島的開發利用秩序混亂.同時，部分海島在權益、國防、生態、資源等各方面都具備一定的價值，基于此種原因必須要加強對海島的保護，然而卻不具有相對完善的法律，部分海島已經歷過嚴重的損害，國家正面臨著嚴峻的考驗.

3 建立海島可持續發展的保障體系

在海島的開發中應始終遵循恰當、持續利用及環境保護的原則，對海島上的資源進行有效的使用，借助于已有的法律對海島的治理程序進行建立，保證海島的管理工作能夠有法可依，有跡可循.通過對可持續發展的海島治理體系進行構建，切實保障海洋的權益，對海洋的資源進行有效的開發及運用，有效維護海島的自然狀態，促進中國能夠早日發展成為科技先進、經濟發達、環境適宜的海洋大國.

3.1 明確海島可持續發展的價值及地位

在對海洋的環境及生態進行保護時，必須要借助于海島，同時其還是保護國家的權益及國防安全的戰略要地；還是發展深海海島開發的主要根據地，絕大多數的海島都會存在深水岸線，并且同國際航線相距不遠，此地域特征完全適宜深水港口的建成；同時也可建立高檔度假區及開展深海旅游等，同時借助于海島促進第二經濟產業的形成.海島作為我國可持續發展的重要資源，環境、法律、技術及經濟各層面必須具有對應的規定，所有因素之中最為關鍵的就是法律，因為法律能夠有效推動其他策略的完成，還能對其合法性及權威性進行保障.

3.2 強調重點、因地制宜、事先規劃是海島可持續發展的關鍵所在

基于中國存在著大量的海島，不同海島之間的情況不同，制約著開發建設及特點也不太一樣，必須科學有序的發展，因島制宜，不但要參照海島不同的情況運用不用的政策進行實施，盡量將海島資源的利用率最大化，促進獨特，優良的產業鏈生成.在法律上，根據《憲法》我們能夠得出，對于自然資源的歸屬，憲法有著明確的規定，然而私人在生態資源方面的所有權并不清晰，自然資源歸屬權大致可分為兩種情況：集體所有及國家所有，國家所有也稱之為全民所有.土地、礦藏、森林、水流、草原、山嶺、灘涂、荒地、自留地、宅基地及自留山等歸屬權，憲法都進行了詳細的提及，然而對于其他自然資源的歸屬問題卻并未牽涉，其所有權應該全部歸給國家.針對無人居住的海島來講，此類海島的所有權應掌握在國家的手中，這樣不僅合理，而且合法.首先，無人居住海島屬于憲法中提到的其他的自然資源，這部分資源的所有權是屬于國家的；其次此類海島普遍同大陸相隔甚遠，這樣的地理形勢制約著能力一般的機構并不能很好的對其進行管理.無人海島之所以不能歸入土地所有權的行列，其原因還在于此類海島一般投入成本高，見效慢，不存在人員受利益驅使而對其進行開發.所以無人海島歸國家管理，即使國家在公共利益方面進行考慮也會對其執行規劃及建設.詳細參照圖解.除了法律外，我國海島管理還參照島嶼的實際情況對開發建設的方案進行編訂，有效促進海島的可持續利用.

圖1 海島立法依據圖［1］

3.2 建立海島的可持續發展必須要堅持社會參與、政府引導

中國存在著許多未開發成功的海島，這是由于在進行海島的開發時需要投入大量的資金，不管是企業還是個人都不能承擔.目前國際上成功開發的實例中基本都存在政府的扶植，海島的基礎設備普遍都是由政府全權負責.由于我國還沒有一部專門的海島資源法，相關法律并不完善，大大增加了有關資源管理的法律構建及執行困難，所以建立一部專門的海島資源法很是必要.由于中國有不同的機構對海島的開發及管理進行負責，勢必會產生職權的交互、體制不全、要保障管理的有效性，必須要對現階段海島的管理模式進行改革，脫離傳統的作業形式，不斷對海島的全面管控制度進行健全.因此必須具備功能集中且專業性較強的管理體制，并建立海島協調合作機制使多個行業共同管理海洋資源，因為海島的資源本身十分復雜并且交互存在，所以必須借助于不同行業的團結協作.基于目前的現狀來說，開發海島的旅游事業，一方面能夠對海島的經濟進步進行促進，另一方面自然環境也能得到有效的保障，這一行業是將來很長時間內，海島的主要發展產業.所以，當地政府應該建設海島旅游示范區，大力推進海島旅游業的發展.

圖2 海島可持續發展體系［11］

3.3 要堅持保護先行，推進生態文明的建設

一般海島的生態環境都十分的孱弱，很容易受到外界的損害，在開發海島的過程中應始終從保護的角度出發，提倡綠色環保、低碳節能的思路，提倡運用環保型建材能源，研究出廢物回收再利用的技術，促進海島資源都能夠得到有效的利用.特別需要對海島的地形、植被、土壤、水資源等各方面加以側重，在對海島進行開發時必須要具備全面的開發策劃.目前海島開發事業仍處于起始階段，決不能在污染發生后再進行整治.所以在對海島生態文明方面進行構建時應該緊抓以下4個方面入手：首先，要引導海島產業發展，鼓勵發展生態漁業、旅游業等綠色經濟.其次，針對有人居住海島的開發必須具備明確的海島規劃方案，必須清晰的指出島嶼的領域及保護對象，廢物的處理方案應該明確，對污染的主要來源加以限制，堅決制止帶有破壞性質的開發形式；而開發無人島過程中，必須將進程中產生的廢物完全處理掉.再次，實際加強海島的自我修復能力，對于海島上的不可再生資源要進行切實的保護；構建出具有科學性及合理性的生態賠償體制，賠償水平應適當提高，在海島開發過程中，國家收取的不同類型的補償金要充分應用于海島的修復工作中去.最后，大力倡導在建設海島進程中應用新的工藝、產品及技術，對于海島的生態建設大本營進行建設，創建更加適合海島的建設方式，尋找同海島生態及發展規律相適應的城鎮建設方式，堅持創新實際推進可持續發展的進程.

3.4 要完善配套能力，構建基礎設施網絡

只有切實加強基礎設施的構建才能實際推進可持續發展的進程.首先必須要對海島內的交通狀況進行改善.通過調查得知，海島存在的運載工具及?？看a頭多數十分的殘舊，村民出行十分艱難.其次是保障基本生活設施的構建進程加快，借助于陸地的基礎支持對電力進行供應，同時不斷加強通訊、氣象等基礎設施的完善.并且在海島上大力推廣新能源、新材料、新技術的應用.以舟山巨山為例：據統計，舟山群島一共存在4家媒體，分別是位于舟山、普陀區、岱山縣及嵊泗縣的廣播電視臺.截止到奧運年，該市超過20戶人口的村子及全部鄉鎮都能夠接受到廣播電視信號，并且省級機構對其進行了檢驗.08年上旬，基于“村村通”又推出了“村村響”，現階段“村村響”工程已全面告捷，總資金投入達800多萬人民幣，434個村都受到了該工程的惠及.目前舟山群島在基于“村村通”工程上進行了延伸，大力促進“廣播電視進漁船”的建設進程.作者對位于舟山群島的巨山島進行了調查，受訪人員之中能夠有效運用互聯網的人員將近84%，全職及兼職的技術員大約65%，借助互聯網進行知識學習的占據總數的61.3%，根據調查結果我們可以發現，目前舟山群島的網絡建設已相對較為完善.

3.5 在海島修復進程中充分使用國家的專項資金

自10年起，我國在海島的修復方面設立了專項資金，此項資金涵蓋在中央海域的使用資金中.中國海島地區的政府部門普遍財政緊缺，甚至于交通設施（碼頭、道路）也十分的后進，未能及時對海島廢物進行處理，海島自然條件逐步惡化，人們沒有適宜的居住環境，修復及政治工作迫在眉睫.因此專項資金應充分對上述問題進行治理，比如污物處理、碼頭改建、修復植被景觀等，其目的就在于對海島的環境進行有效的保護，人們的居住環境得到改善，海島的開發及利用的價值也進一步得到了提升.

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1673-260X（2015）05-0080-03